深圳:探索科学的土地管理制度

一、国家土地制度改革的宏观背景

改革开放33年以来，在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源。土地利用结构不合理、产出效率低，粗放的土地利用方式已难以为继，土地资源供需矛盾日益凸显。

目前，我国土地管理面临三重挑战。一是建设用地供需矛盾突出。国土资源管理部门虽然加大了供地力度，但由于投资拉动下的经济建设势头强劲，对土地的需求强劲，各地依然反映建设用地指标偏紧，难以适应经济社会发展的需要。二是违法违规用地形势依然严峻。国土资源管理部门虽然加强了执法检查力度，但仍未从根本上扭转土地违法的严峻形势，违法用地比例仍然较高，未报即用、边报边用问题较突出，农村宅基地等民生用地违法情况普遍。三是农村土地制度规范管理任务依然艰巨。农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩、集体建设用地流转等各项工作尚需在进一步深化改革探索中不断加以规范。

二、广东省节约集约用地试点示范省建设的核心内容

2008年，广东省成为国家建设节约集约用地试点示范省。2009年，广东省政府出台了《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》、《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》、《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》等一系列政策，并将旧城镇、旧厂房、旧村庄改造（简称“三旧”改造）作为推进试点示范省建设的一项重要任务，积极鼓励扶持“三旧”改造。“三旧”改造是广东省在土地资源供需矛盾日益凸显的情况下，拓展城市建设空间、促进存量建设用地二次开发、保障发展用地的重要途径，是继续深化土地管理制度的改革，进一步解放生产力的具体体现，不仅有利于节约集约用地、优化土地资源配置，也有利于产业结构调整升级、转变经济发展方式、改善城市景观和人居环境，保障和促进科学发展。

“三旧”改造政策的核心有三大方面：一是在改造主体方面。允许各种市场主体，采取多种模式参与“三旧”改造。遵循“政府引导、市场运作”的原则，允许土地现使用权人、农村集体经济组织等各种市场主体，通过招标、拍卖、挂牌以及协议出让等多种模式进行“三旧”改造，大大调动了土地权属人和市场主体参与改造的积极性。二是在利益分配方面。对土地开发利益分配机制进行了探索创新。构建了“三旧”地块收益的合理分配机制，保证土地权属人充分享有土地收益，改造土地收益的60%给原土地权属人，权属人自行改造的，可以在补交土地市场差价后协议出让。政府以较小的成本，有效启动了城市存量低效用地二次开发巨大市场的引擎。三是在土地政策方面。允许符合条件的历史用地完善用地手续。用地行为发生在2007年6月30日之前的没有合法用地手续且已使用的建设用地，在符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划的前提下，按用地发生时的土地管理法律政策落实处理后，可按土地现状完善用地手续。“三旧”改造政策简化了农村集体建设用地转为国有土地的相关审批手续，允许在符合规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对边角地、夹心地、插花地等进行调整利用。

三、深圳市土地管理制度综合试点改革的主要亮点

深圳市在广东省建设节约集约用地试点示范省的基础上，进一步以土地管理制度改革综合试点启动为契机，以“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”为原则，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，推动土地资源配置市场化、土地利用高效化和土地管理的法制化。

1.土地管理权限扩大

广东省政府出台了深圳市土地管理的授权文件，赋予深圳市依据土地利用总体规划、自主编制功能片区土地利用规划、审批建设用地等权限。授权后，深圳市域规划、全市土地利用计划、中心城区的农转用方案仍按照程序上报外，各功能片区的规划审批与调整、土地利用计划审批与实施、农转用方案审批都可由省政府授权深圳市政府开展。深圳市土地管理权限扩大后，有利于依据城市建设发展的实践情况，统筹安排土地利用指标，科学调整城市功能片区规划，综合平衡各方利益诉求，促进城市土地节约集约利用。

2.重点协同推进

深圳市土地管理制度试点改革主要有改革重点方向：一是完善国有土地产权制度，夯实土地管理制度改革基础。二是深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制。三是创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式。四是加强土地节约集约利用，创新土地二次开发利用机制。五是严格耕地保护，建立补偿机制。六是强化土地调控与监管，促进政府职能转变。七是推进区域合作，统筹协调区域土地利用。八是加强土地立法，完善土地管理法治环境。这改革重点方向，从土地产权、市场配置、资本运作、二次开发、耕地保护、土地调控、区域合作、土地立法等角度构建了一个有机整体框架。

3.关键领域探索突破

深圳市针对城市化过程中的登记不全、产权不清、违法建筑、违法用地等历史用地遗留问题，将采取“明确产权、明晰权益、丰富权能，探索权益实现”的多元化路径，结合土地二次开发模式创新土地确权模式，从原农村集体组织内部、行政、司法三个层次完善土地权属争议调处机制。针对城市更新、土地整备和城市发展单元为主的多模式存量土地二次开发急需政策统筹的问题，深圳将围绕存量土地在规划、计划、供应、拆迁补偿安置等系列环节进行制度设计，明晰土地增值收益归属并公平分配，构建利益共享机制。同时，还将在完善差别化土地供应政策，促进产业升级转型；优化土地管理审批机制，提高供地弹性和效率；多元化渠道拓展用地空间，优化布局结构等领域探索突破。

4.实施计划安排合理

深圳市本次按照“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的要求，分近期（2012—2015年）和中远期（2016—2020年）两个阶段推进。近期重点对涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，以光明、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，在土地用途管制、土地有偿使用、土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度等方面开展试点工作。中远期主要是着眼于既解决自身存在的突出问题，又为全国土地管理制度改革创造经验，并适时通过立法巩固改革成效，形成科学合理、规范有序、符合实际的土地管理体制机制。

四、土地制度改革任重而道远

广东省建设节约集约用地试点示范省和深圳市土地管理制度综合试点改革都是落实国家节约集约优先发展战略、实现城乡土地“同地同权”、科学合理利用土地的重大举措和有益探索。

土地管理制度改革是一项渐进式改革，因此，在试点中：一要处理好基层探索和顶层设计之间的关系，改革创新需要基层经验和顶层范本，更需要自上而下、自下而上的紧密结合。二要处理好当前改革和长远目标之间的关系，当前改革绝不能给长远目标设置障碍，长远目标也应引导当前改革健康有序发展。三要处理好改革创新和依法行政之间的关系，既要依法依规推进试点各项工作，又要坚持实事求是，大胆探索，不断创新和完善相关制度。四要加强统筹协调，形成改革的合力。部省市应上下联动，形成合力，协调配合，切实加强政策制度的执行力。五要深入调研，及时发现改革探索中的问题。