论建筑工程项目审批的控制管理

摘要：本文笔者将对建筑工程变更类型、流程、特性及审批权限等环节从根源上对工程变更做一次系统性分析，以求达到审批流程和权限的合理设置，有效避免变更的无序和不可控。

关键词：建筑审批 工程变更 审批控制

前言

对于建设工程项目来说如果建筑方案和施工图纸是锁定的，只要施工单位按图施工，工程将会顺利完成，任何单位不能以任何理由提出变更，但是，客观来说建设项目在实施过程中又必然会发生各种类型的变更，而几乎所有的工程变更都会对项目产生影响，有些影响甚至还会产生蝴蝶效应，不仅会让项目进度滞后、投资增加，甚至会导致项目失败，为了有效控制变更。

一、建筑工程审批制度改革的发展现状

近年来，我市积极推进审批制度改革，取得一些成绩，为建筑工程审批制度改革的深入发展奠定了较好基础。。

（一）行政许可行为不断规范。在清理精简建筑工程审批项目的同时，我市审改工作进一步规范了许可项目程序、时限、工作标准、岗位责任。目前，对县级部门现有的多项建筑工程审批许可项目进行审核，形成规范性文本，基本做到了项目设定依据充分、实施层级明确，审批环节划分有效，工作标准明了，岗位责任清晰。

（二）建筑工程审批方式改革取得阶段性成果。在审批制度改革的推动下，建筑工程审批方式正在发生（审批中心）“一厅式”集中办公的入驻窗口办公，许多和老百姓关系密切的办事单位未进入大厅，便民服务覆盖面较窄。现在37家部门进驻审批中心审批事项共511项，其中行政许可333项，非行政许可178项，集中度达到90%和57%，两项合计达到75%。各部门进驻中心工作人员总数达到184人，比原来增加100余人。如市规划建设局等分管局长每周2天到窗口现场办公，进一步促进了“两集中两到位”的实现。

二、建筑工程项目变更的分类及工业企业新建技术控制指标

我们可按照变更来源或者提出主体的不同大致将工程变更分为三大类：需求变更、设计变更、施工变更。

需求变更：通常由业主单位主动提出，主要原因如下：为满足企业总体规划要求进行的方案调整；上级主管部门提出的修改意见或建议；使用部门提出的意见或建议；业主对材料或设备等级要求提高；企业机构调整或者人员变化对功能布局的调整要求。设计变更：通常由设计单位主动提出。主要原因如下：依据政府法律法规或者行业相关主管部门意见对设计方案以及材料等提出变更要求；设计人员疏忽导致的图纸错误或者缺漏；设计人员对功能需求理解错误导致的设计错误；某一专业变更导致的相关专业设计变更。

施工变更：通常由施工单位主动或被动提出，主要原因如下：根据现场条件和工艺方法，对施工用材料或者施工工艺提出的变更；造价原因引起的材料品牌的更换需求；各施工界面干涉引起的工艺变更；工期紧张引起的工艺变更。对工业企业新建、改建、扩建的经济技术控制指标作适当调整，为便于分类指导，将我市工业项目建设用地分为两类：一类为城乡规划功能仍为工业的建设用地（如汽摩配工业园区、瑞安经济开发区的企业用地等）;第二类为城乡规划功能已调整为非工业的现状工业点企业用地（老工业点）。

（1）对城乡规划功能仍为工业的建设用地各项经济技术控制指标调整。

1）容积率上限可放宽至3.0，如确需超过3.0的项目，应按照“一事一议”原则报市政府同意。

2）建筑密度上限放宽至55%。

3）建筑高度控制除特殊控制区外不作要求，超过50米的应按照“一事一议”原则报市政府同意后，再办理相关手续。

4）绿地率一般不作要求。

5）对建设用地面积不大于10亩的工业建设项目，其非生产性用房建筑面积比例不大于30%；对建设用地面积大于10亩的工业建设项目，其非生产性用房占地比例不大于10%且建筑面积比例不大于30%；对劳动密集型工业企业确需建设职工宿舍的，非生产性用房占比还可适当放宽。

6）因上述经济技术指标突破已审批控制性详细规划要求的，根据政策，需先修改控制性详细规划后，再出具规划条件。为了加快审批进度，先由市政府对调整后的经济技术控制指标进行批复，再按批复后的指标出具规划条件，待相关控制性详细规划修改时一并按程序进行修改。

（2）对城乡规划功能已调整为非工业的现状工业点企业用地（老工业点）的经济技术控制指标调整。

1）容积率上限放宽至2.5。

2）建筑密度放宽至55%。

3）建筑高度上限为24米。

4）绿地率不作要求。

5）建筑后退道路红线、用地红线在特殊情况下可适当减少。

6）在规定不允许建设区域内，确需进行改扩建的企业，其临时厂房建设在不影响近期规划实施、不改变用地功能的前提下，经当地镇（街道）审核，报市政府同意后，可进行审批。

三、变更流程和审批权限

1.变更流程设置：虽然工程变更提出的主体不同，但是，所有变更确认所需完成的审批流程是一致的，一般可由变更的申请受理、经济技术可行性论证、变更确认和实施四个层级组成，而且为保证闭环管理，变更申请的第一环节必须是业主单位，实施环节是设计单位与施工单位。

2.审批权限设置。针对流程中的第三层级，变更审批确认环节，通常要考虑投资和进度这两类制约因素的影响。根据项目面积和投资的规模各单位可设置合理的变更审批权限。当项目进入到工程阶段后，应以施工图预算为基础，按照初步设计概算进行造价控制，一旦超过概算，所有审批必须上升到最高层级审批，而且还需上报概算审批主管部门批准。下面就以建筑工程5千万的项目为例来说明概算审批权限的设置问题，项目预备费约5％（400万元），不可预见费约3％（280万元）。另外，特别需值得注意的是，虽然变更权限设置是以控制总投资为主线，但也要灵活掌握审批的环节，对于在施工过程中，按照国家最新公布的相关规范和强制性要求进行的变更或者影响安全的变更要求，可采用审核或者备案制度，而不一定要强制审批，可以有效提高变更处理效率。

3.变更特性。工程变更有其固有的属性，如果不充分认识其特性，不对工程变更进行合理有效的控制，随意提出和审批，那么变更对项目产生的不利的影响将无法估量，下面就工程变更的几个重点特性进行介绍：

（1）时效性。变更最终要反应在建筑物本体上，而为完成变更所需的无外乎人工、材料、设备等要素，这些要素又与市场行情密切相关，假如某种主要材料正处于价格的上升期，则要加快变更确认进度，确保风险的有效控制，这就是体现了变更的时效性。

（2）系统性。表面上的局部变更可能会导致蝴蝶效应，也就是说，某种材料或设备的变更在方案讨论阶段可能是针对某个空间，但是，对于整个项目来说也许会引起巨大的变更量或者其他设备的调整，看似不起眼的一个指标的调整，也许是几十万上百万的投资增加，因此，变更的系统性风险是要时刻关注的。

四、在工程变更实施过程中应注意的问题

审批授权的金额要设置合理，否则将会影响决策周期，影响进度。由于空间布局的调整是系统性风险最大的变更需求，因此，业主单位应尽可能在前期锁定设计方案，减少系统性风险。对于装修方案设计单位要尽可能提供与造价相匹配的装饰材料供选择，避免大量材料更换引起的变更。投资监理要严格把关，避免相关单位为逃避、转嫁责任或者恶意抬价的变更要求。由于，施工单位在施工过程中会碰到诸如供货紧张、恶劣天气、人员伤亡等各类突发事件的影响，因此，对于施工变更的确认要充分考虑现场情况。

各类工程变更的提出都有其客观或主观的原因，通常来说，影响到工程质量、安全和功能的变更需求属于客观原因，影响到造价、进度、美观等方面的变更需求属于主观原因，因此，对于各单位提出的变更要求需要严格的审查，特别是很多工程在赶工期，抢进度的时候，往往忽略了变更的合理性和必要性，工程完工后要花大量的时间解决前期变更控制不利引起的一系列问题。因此，我们需求从变更的每个环节入手，严格把关，处理好平衡关系，保证项目顺利完成。