降价听证会为何鲜有耳闻

摘要：在我国，价格听证会的功能和作用一直受到人们非议，“逢听必涨”的结果凸显出制度设计上的缺陷。只有通过强化市场竞争、打破公用企业对信息的垄断、完善听证程序等举措，降价听证会鲜有耳闻的怪圈才会被打破。

关键词：价格听证；降价；公用企业；消费者；政府

中图分类号：F726.2　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2007)12－0079－03

价格听证制度是中国社会经济生活民主化、法制化的必然选择。自1998年《价格法》明确规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，至今，全国范围内举行的各种大大小小的听证会已不计其数。尽管听证于民的理念、民主议政的机制正逐步形成，但是人们对价格听证制度的质疑一刻也没有停止过。由于制度设计上的疏漏和具体程序的缺失，价格听证在政府价格决策过程中发挥的作用微乎其微，听证会异化为“做秀会”、“涨价会”。据媒体调查，到目前为止，全国召开的价格听证会中，成功否决涨价方案的仅有寥寥几例，而举行降价听证会的更鲜有耳闻。为什么价格听证的结果只有“涨”而没有“降”?本人在对我国现有价格听证制度进行反思的基础上，试图探寻其根源。

一、降价听证会鲜有耳闻的原因分析

根据国务院制定的《政府价格决策听证办法》之规定，有权提出价格听证申请的主体有三：一是从事公用事业服务的经营者或其主管部门；二是消费者或社会团体；三是政府价格主管部门或者有权制定价格的其他有关部门在无上述申请人的情况下，认为需要制定公用事业价格的，可依据定价权限、提出定价方案，并由政府价格主管部门组织听证。接下来，我们可以从三方主体的立场来逐一分析降价听证会为何鲜有耳闻?

(一)在缺乏市场竞争的状况下，公用事业经营者为了获取垄断利益，不会主动提出降价的要求。

公用事业是指社会中为适应公众生活需要而提供有关公共利益性质的服务，具体包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业。由于涉及到国计民生和群众的切身利益，公用事业的经营者往往处于一种自然垄断的地位，其所提供的产品和服务也缺少有效的市场竞争。在面对社会公众时，他们经常会摆出一副“独家经营，别无它店”的姿态，使得消费者根本无法作出合理的选择。垄断所产生的后果之一就是垄断者往往会凭借其特殊的市场地位获取垄断利益，向消费者索取远远高出其生产成本的不合理价格。由于缺少潜在的竞争者，公用事业的经营者没有竞争的压力，在消费者要求降低公共产品和服务价格的呼声下，它们并不会主动地采取加强管理、节约成本等手段来提高经济效率和改善服务质量，反而会去千方百计地维护不合理的行业暴利，甚至不惜利用各种手段来游说政府、欺骗消费者。尽管公用企业提供的产品和服务在价格上受到政府的监督，甚至由政府直接定价，但是出于赢利的动机，它们仍然会借各种机会，在不受政府价格管制或者政府价格管制不严的领域，设法为自己牟取不正当的经济利益。近年来，很多城市的出租车企业和运输管理部门一再以汽油涨价等理由要求上调出租车价格，但却没有管理者愿意减少管理费和“车份钱”以降低成本的，这恰恰暴露出问题的实质。在这种情况下，指望公用事业经营者主动提出降价的要求无异于“天方夜谭”。

(二)对广大消费者而言，主体地位的不平等和成本收益的不对称使其无法提出举行降价听证会的申请。

1、消费者与垄断厂商之间存在着严重的信息失衡

价格听证的目的是通过各方利益主体的参与，对调定价的科学性、必要性进行充分论证，在掌握各方面信息的基础上，剔除定价成本中的不合理因素，从而最终形成一个科学合理的调定价方案。因此，全面掌握相关的政策法律、企业经营成本等信息就成为价格听证中能否拥有足够的话语权之关键。垄断企业在事实信息的掌控上占有优势，他们对企业内部的成本和收益十分了解，但出于维护自身利益的需要，经常会以保护企业商业秘密为由拒绝向社会公开，或者有意散布一些不实的企业信息；政府部门因为缺乏有效的监控手段，无法准确得知厂家的生产信息，往往是“人云亦云”、“随风起舞”；对消费者而言，基于种种条件限制，他们不可能也很难通过对企业的实地调查获得第一手资料，即便获取了相关信息，以普通消费者的能力也很难理解这些专业色彩浓厚的技术资料。这种被动接受的状况决定了消费者代表无法提供充分的垄断行业的价格信息，要想提出降价的听证申请只能是“心有余而力不足”。

2、消费者普遍存在着“搭便车”的心理，利益驱动不足

“消费者群体是一个分散的群体，缺乏组织和协调。每一个消费者所处的社会关系不同，他们的利益和观念也具有多元性”，很难形成统一的集体行动。在与垄断企业的价格博弈中，尽管很多消费者都会产生不满和冲动，但是由于“搭便车”心理的普遍存在，大多数人最终都不会付诸于行动。这一现象用美国奥尔森教授的“集体行动的逻辑”就能充分地予以说明。他认为，在“相容性”的利益集团中，由于集体行动的收益具有不可分割性，未参加集体行动的人获得的收益不会造成参加者收益的损失。因此，那些承担了行动成本的人无法阻止集体中其他人获得行动所带来的集团收益。在此基础上，“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动”。在与垄断行业打交道的过程中，所有的消费者追求的共同利益就是合理的价格水平。但是，要想通过价格听证会等方式与企业讨价还价，还存在着一个成本支出的问题。对企业经营状况、财务状况的调研，对消费者意见的收集，需要耗费相当的时间、精力和财力，这些成本在没有足够的组织保障的情况下很可能需要消费者代表白掏腰包。即便最终能达到目的，消费者代表也不会从中得到比其他消费者更多的好处。这种成本和收益不平衡导致的结果是，单个的消费者不会采用自己付出巨大代价的方式来换取大家共同受益的局面。因此，在利益驱动不足的情况下，分散的消费者不会提出举行降价听证会的申请。

3、听证程序的设计缺陷导致消费者无法采取主动行为

消费者与公共事业的经营者在实力和地位上存在着巨大差距。但是，现行的《政府价格决策听证办法》并没有针对上述特点而把消费者申请调定价的程序与‘公用事业经营者申请调定价的程序在设计上加以区分，客观上造成了消费者主动申请调定价的不能。例如《办法》要求，价格听证的申请人必须要提供企业近三年来的经营状况、成本变化、财务决算报表、人均产值和收入水平等技术资料和定价方案，这些材料对于消费者来讲，要想全面提供几乎是不可能的。在听证

会的费用支出方面，尽管《办法》规定“听证经费可申请纳入同级财政预算”，但是面对这笔不菲的支出，物价部门常常苦不堪言，因而在操作上，一些地方都是将其转嫁给作为申请人的公用企业来承担一部分。所以，如果是消费者申请调定价的话，这笔费用确实是难以承受的。尽管《办法》第十六条规定，消费者或者社会团体认为需要调定价的，可以委托消费者组织向政府及各主管部门提出听证申请，具体办法另行规定。但所谓的具体办法直到现在也没有出台。这些程序上的设计缺陷得消费者申请调定价只能是画饼充饥。

(三)政府价格主管部门出于复杂的利益考量，很难召开降价听证会。

政府在价格决策和听证过程中起到的是监管者的作用，应当处于一种公正、中立的地位，不能有任何偏私。但是，我们国家的公用企业不仅具有行业垄断的特点，还具有一些行政垄断的特质。由于体制上的原因，他们大多都与政府部门之间存在着千丝万缕的联系。可以担任调定价申请人的公用企业的主管部门与价格主管部门都隶属于同一级政府，这不得不使人怀疑其中的利益联系。“因为政府是最大的利益集团，将在一定范围内执行的商品和服务价格决策听证权交给当地政府，其走向必然是偏袒自身，损害相关利害关系人的利益。”此外，具有丰厚实力的公用事业的经营者为了攫取高额的利润，也不排除动用各种资源和手段对政府部门和官员进行拉拢，使管制者成为俘虏，变身为利益集团代言人的可能性。可以说，政府价格主管部门虽有依职权提出调定价申请的权力，但在各种复杂的利益考量下，是很难会主动召开降价听证会的。

二、如何打破降价听证会鲜有耳闻的怪圈?

1、增强市场竞争，通过立法限制公用企业的垄断利益

对公用事业的经营者而言，他们大多属于国有或国有控股企业，由于体制和经营机制等方面的原因占据着大量的社会公共资源，理应承担更多的社会责任。因而，公用企业必须要平衡好社会效益和经济效益之间的关系，绝不允许以损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取企业的不正当经济利益。改变公用企业过分追求行业暴利的根本出路在于：一是要引入市场竞争机制，通过竞争改善经营管理，降低成本，提高效率。电信行业的改革就是一个明显的例证，广大群众已经从竞争中尝到了话费标准降低而服务质量显著提高等诸多好处。只有竞争才能产生压力，有了压力，公用企业才有降价的动力；二是要通过立法限制公用企业的垄断利益。发达的市场经济国家在维护市场公平竞争、反对暴利方面。都有一套完备的法律法规，相比较而言，我们国家却存在着诸多对垄断和暴利制约不力之处。因此，我们一定要借助《反垄断法》出台的契机，加强对公用产品和服务定价的监督和控制，明确公用产品的定价尺度，加大对垄断暴利的整治力度，从而堵塞漏洞防止暴利的产生。

2、完善价格听证程序，保障消费者能切实履行法律赋予的调定价的听证申请权

建立分类听证制，设计适合消费者申请调定价的听证程序。为了保证价格决策过程中各方利益的充分表达，立法部门应考虑到消费者在消费关系中的弱势地位及能力限制，从强化消费者的调查权、加重企业的举证责任、听证费用的特别保障等方面着手，尽快制定出一套不同于公用事业经营者申请调定价的听证程序。消费者的听证申请权不仅仅是一种可能，还可以通过程序的保障最终得以实现。

通过确立信息公开机制打破公用企业对信息的垄断。首先，要建立公用产品与服务的信息披露制。公共事业的产品与服务与民生息息相关，而且“由于自然垄断厂商在某一些行业或地区中占据了垄断地位，没有直接竞争的压力，因此不具备一般企业的商业秘密，所以生产成本、定价原则等信息应充分公开，并且是完全真实、不含水分的”。应通过立法强调公用企业的信息披露义务，对企业成本、利润等信息要定期向政府报备，并向社会公众开放，以便随时查询；其次，要建立有效的成本监审机制，透过具有独立性的社会中介组织对企业资料的审计和政府价格部门的严格审核，剔除虚假的价格成本，保证信息的真实性。同时对企业故意散布虚假信息的行为要给予严厉的惩罚；第三，消费者也可以借助集体的力量和专业人士的帮助将大量分散的信息系统化，提高信息的质量，并对信息形成职业化的运用，从而实现信息的基本对称。

强化消费者权利保障，充分发挥消费者协会等社会群体组织在价格听证中的作用。尽管在权能和功效上还存在着一些不足之处，但是在与消费者之间的协调、组织和沟通上，消费者协会还是发挥了极为重要的作用。现行的价格听证制度中，作为消费者的代表，消费者协会在听证代表的挑选、专业技术的提供、费用支出的保障方面尚有很大的潜能可供发掘。单个的消费者是孱弱的，要想在价格决策的过程中抢得主动，就必须要发挥集体的力量，通过消费者协会等社会组织的集团行动，强化消费者在价格决策中的声音。

针对价格听证中消费者代表一方存在的成本和收益不对称的现象，应确立一个稳定的成本补偿和激励机制。对那些为了消费者集团利益而在时间、精力和经济上有较大付出的消费者代表不仅应当给予补偿，还要对那些发挥了积极作用的人予以物质和精神方面的激励，使得集体中的成员有为集体利益而采取行动的动力。

3、明确政府在价格决策中的定位

对公用事业的经营者而言，政府是管治者；对社会公众而言，它又是服务者。无论它的双重身份如何冲突，在价格决策的过程中，政府只能居于中立的裁判地位，不能坐偏板凳，更不能谋求私利。因而，价格主管机关应严格履行职责，摒弃部门的利益考量，谨防成为企业的“俘虏”。政府部门要从维护市场价格的稳定有序、营造公平竞争的市场环境出发，在某些情况下，为保障人民群众的价格权益，也当敢于依职权提出降价听证的申请。