构建公共财政体制框架对策的思考

摘要:公共财政是市场经济条件下国家为市场提供公共服务而进行的分配活动,在这一分配活动中,公共支出是其完成环节,没有公共支出就没有公共服务。但我国目前正处在经济体制转轨时期,在构建公共财政体制过程中还存在一些问题。就这些问题进行深入分析,并提出对策与建议。

我国的财政改革己取得一定成就,财政支出结构己突破了传统的注重经济建设的供给模式,迈出了向以公共服务和宏观调控为主要内容的转化。财政支出模式己逐步转向公共财政。己经具备了公共财政的某些特征。但是我国目前主要问题是经济发展较快,社会发展滞后,经济与社会发展不协调现象比较突出。因此,十六届三中全会强调健全公共财政体制,进一步完善政府的社会管理和公共服务职能。笔者针对我国公共财政模式建立过程中公共支出存在的问题进行分析,提出一些看法和建议。

一、我国公共支出存在的主要问题

公共财政是与市场经济相适应的财政类型,其理论基础是公共产品和市场失灵,最终目的是满足社会公共需要。财政支出的范围和结构综合反映一国政府的活动范围和方向,因此财政支出改革是建立公共财政体制的关键环节。目前我国公共支出主要存在以下几方面的问题:

(一)财政保证国家政权正常运转的资金支出不合理

满足政府运转是公共财政的首要任务,如国防、行政、公安司法等国家政权建设方面的支出无法靠市场满足,只能通过公共财政加以解决。但在这些基本支出项目上,公共支出的资金安排是不平衡的。如行政管理费急剧膨胀,据统计,行政管理费占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期11.94%,到2000年占17.4%,2002年占18.6%.虽然随着社会经济的发展,这种支出的增加有其合理的一面,但我国行政管理费增长速度过快,超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度,而且这种支出增长结构是不合理的,主要是个人经费增长快于公用经费增长,财政支出供养人员膨胀。在行政管理费支出急剧上升的同时,我国的国防费支出却是下降的。据统计国防费支出占财政支出的比重“五五”时期为16.4%,此后一直下降,“九五”时期为8.3%,2000年为7.6%,2002年为7.7%.2002年占GDP的比重为1.6%,低于世界3%的平均水平。我国的国防支出相当于美国国防费的5%,美国人均国防费达到2000美元左右,而我国只有6美元左右。从以上纵向和横向比较之后,可以看出我国的国防费支出无论是绝对规模还是相对规模都是过低的。国防支出太低难以保证国防建设现代化的步伐,这是一个不容忽视的战略性问题。国力增强了,而国防力量却相对减弱了,不仅影响到一国政府的防御能力,也无法满足社会成员对公共安全的消费需要,其后果是不堪设想的。

(二)公共财政用于社会公共性项目的资金支出严重不足

科技、教育、卫生、社会保障和环境保护等公益事业属于社会公共性开支,代表社会共同利益和长远利益,这是公共支出的核心内容,而且随着经济的发展和国家财力的增长,这些公共性开支所占比重应当逐步增加。但是在我国,不仅社会公共性支出的比重较低,而且连最低需求也难以保证,这必将对经济发展形成很大的影响和制约。2002年政府教育支出占GDP的比重为3.41%,低于世界5.1%的平均水平及发展中国家4.0%的水平。在教育支出总水平较低的情况下,国家财政教育投入结构不合理,表现为上重下轻的“倒金字塔”格局。财政对教育的投入主要是城市教育,中央财政对教育的投入主要是高等教育。而农村义务教育经费的70%-80%由乡镇负担,在乡镇政府财力有限的情况下对教育的投入是少之又少,以致出现令人心酸的“王守奇”现象。这样出现一个重城市轻农村、重高等教育、轻义务教育的不合理格局。我国医疗防疫体系不完善以及医疗设施严重不足与国家财政支出中卫生事业费比重太低直接相关。2001年国家财政用于卫生的预算支出占总支出的4.2%,占GDP0.84%,而美国公共卫生支出占GDP13.9%,波兰占GDP6.3%,相差甚远。2003年的“非典”疫情就是一个很好的证明。社会保障支出严重不足。1999年我国抚恤和社会福利救济费占财政总支出1.36%,2002年为1.69%,虽呈上升趋势,但与市场经济国家相比太低,影响了我国经济的市场化进程。

(三)公共财政投资日益弱化,影响了国民经济的协调发展和政府的宏观调控能力

我国目前己进入全面建设小康社会阶段,人民群众的一般商品需求己经得到满足,但在社会基础设施方面仍然存在较大的缺口。特别是中西部地区的水、电、路、通讯等设施落后,制约了当地经济的发展和居民生活水平的提高。而这些领域由于具有投资量大,周期长,见效慢的特点,属于政府投资的范围,但我国目前政府用于基础建设的总投资占全社会总投资的比重仅为3%,这还是实行了积极财政政策后的结果,远远低于发展中国家20%的平均水平。政府投资规模太小,难以满足社会经济发展对基础产业的需要,造成基础“瓶颈”对经济发展的制约。在财政投资规模弱化的同时,国家对农村的投资就更少了。1998-2001年期间我国财政用于农村和农业的支出占全国财政支出的比重分别为10.69%、8.23%、7.75%、7.71%,呈现逐

年下降的趋势,也就是说国家财政90%以上用在城市和工业上面,而用在农村和农业上面还不足10%,这就形成社会经济的“二元结构”,势必影响到城乡统筹发展,影响我国现代化进程。

二、构健公共财政体制框架的对策

优化财政支出结构,建立与公共财政相适应的公共支出结构,既能体现政府职能的转变,也是建立公共财政框架的关键所在。现阶段我国公共支出结构调整的基本方针是:财政支出以政府的事权为基础,以满足社会公共需要为目的。具体点,我国公共支出结构的优化调整应重点集中在以下几方面:

(一)合理安排国家机器正常运转的各项资金需要

针对行政管理费上升过快的状况,应加大政府机构改革力度,压缩行政管理费支出。要下决心精减机构,分流富余人员,严格控制人头经费的增长,上级对下级的编制要严格定员定额管理,清除多余人员。虽然我国于1993年和1998年进行了机构改革,但行政经费还是高于10%的国际平均水平。要使国家财政逐步走出“吃饭财政”的困境,在这一过程中,关键是要通过调整结构,发展经济,为精简出来的公务人员找到新的工作和就业出路,否则就难以成功。

强大的国防是国家安全和现代化建设的基本保证。对于国防支出的合理规模,应对国际与国内形势进行分析后,视具体国情而定。单从国防角度来看,充足的国防经费支出有助于提高国家的防御能力,应越多越好,但是军需与民需之间存在此消彼长的制约关系,因此,国防开支应有一定限度。国防经费支出太高,会挤占其他财政支出项目,从而阻碍一国经济实力的增长,最终也会削弱国防力量。从我国目前的实际情况及国际大环境来分析,国防经费应适当提高。同时注意在国防经费一定的条件下,应提高国防经费的使用效益。

(二)以市场为导向,加强财政的公共性开支

根据我国政府提出的科教兴国战略,迎接知识经济挑战,要保障教育投入的增长高于正常财政收入的增长,财政要把支持教育作为重点。从1998年开始,中央财政支出中,每年用于教育方面的支出提高一个百分点,这对教育事业的发展将产生深远影响。在教育资金总量增加的同时,注重教育结构的优化,应注重农村义务教育和贫困落后地区教育的发展。农村义务教育属于典型的社会公共物品,其外溢性特征很明显,应由政府供应经费。针对我国在实际中“上重下轻”状况,笔者认为,应改变目前教育投资主体结构,改变基础教育由县、乡政府及农民负担的状况,而由省、市政府负责。在目前国家财力有限情况下,重点调整教育支出结构,向九年制义务教育,特别是农村和落后地区基础教育倾斜。非义务教育,国家也应支持,但为减轻财政负担,借鉴发达国家经验,可采取收费方式,改变国家统包统揽的局面,提高财政资金的使用效益。

“非典”疫情引发了我们对公共支出结构调整的思考。要使我们整个国家协调发展,财政应注重卫生事业的发展,增加卫生事业费支出,关注城市及农村卫生事业发展状况,加大对公共卫生应急体系,农村防治体系等方面的投入力度,使财政支出尽全力满足社会公共需要。不应在公共需要的满足上留有缺口,这也是经济与社会协调发展的需要。社会保障是事关我国改革、发展和稳定的一个重要问题,财政应增加社会保障支出。特别是近年来,随着国有企业改革的推进,企业下岗职工增多,就业己成为影响经济稳定与发展的首要问题,国家除了直接和间接推进再就业工程以外,还要增加财政支出中用于社会保障方面的支出,加快完善以社会保险为核心的社会保障制度的建立与完善。

(三)优化公共财政的投资功能,为市场经济的发展创造一个良好的外部环境

政府投资是国家宏观经济调控的一项重要手段,特别是在我国社会主义发展的初级阶段,要实现工业化、现代化的任务,没有政府的投入和对经济结构的调整,几乎是不可能的。但是在市场经济下,政府的投资不应在竞争性、生产性的经营领域,而只能投资于公益性、基础性的领域,改变与民争利的局面。近几年来,由于我国积极财政政策的实施,基础设施的“瓶颈”制约有所改善,但我国基础设施落后的状况还没有得到根本改变,与经济发展要求还相差甚远。因此,应注重加强对基础设施的投资。从广义上看,农业属于基础产业,也是国民经济的薄弱环节,是政府应重点扶持的对象。近几年的水旱灾害对农业造成巨大损失,说明我国农业自身/！/抗灾能力还很有限,必须增加投入,尤其是增加政府的投入,进行农业和农村基础设施的建设。适应农村税费改革的新情况,各级财政要按公共财政原则,逐步增加对县以下农村公共基础设施的投入,采用财政直接投资、政策性贷款、财政补贴、财政贴息等多种方式支持农村经济建设,转变我国农业落后的现状,以实现我国由“二元经济结构”向“一元经济结构”即现代化经济结构的转变。

参考文献:

[1] 余天心,王石生 我国财政面临的五大转变[J] 经济参考报,2003,(11)

[2] 苏明 经济结构调整与优化的财税政策研究[J] 财政研究,2002,(6)

[3] 陈颂东 财政支出结构的国际比较与我国财政支出结构优化[J] 改革,2004,(1)

[4] 中国统计年鉴(2002)