试论旧城改造的问题及发展对策

摘要：旧城改造对改善城市环境，加速城市与经济发展具有诸多好处，但同时也出现了一些不容忽视的问题。比如由于改造用地规模急剧扩大，旧城进行整体开发容易诱发城市功能的空心化、城市人口的密集化和历史文化遗存的破坏，失去传统文化底蕴和城市的历史文化魅力。

关键词：旧城改造；问题；发展对策

随着我国城镇化水平的不断提高，一方面是城镇新区建设和城镇规模不断扩大，另一方面伴随而来的是旧城老化问题日益突出。城镇发展过程中的旧城区比较普遍地存在基础设施水平低，土地利用率低，布局零乱，环境恶化，城镇功能衰落等问题，无法适应社会经济发展的要求。为了保证城镇社会经济的持续发展，促进城镇土地的合理有效利用，改善城镇环境质量和城镇设施水平，强化旧城区的城镇功能，必须对城镇旧城区进行有计划的改造。

自上个世纪八十年代，我国改革开放以来的二十余年间，许多城市都进行了多轮城市规划和开发改造，城市建设取得了较为显著的经济效益和社会效益，同时城市环境质量和地方特色遭受破坏日趋严重的事实也急待面对和解决。

1 旧城改造存在的问题分析

1.1 重视经济效益，忽视社会效益和环境效益

由于旧城改造需要大量的资金，所以在旧城改造过程中重视经济效益，通过对一些黄金地段的改造所获取的利润来解决部分旧城改造基础设施建设所需的资金。也有一些地块由于改造开发没有足够的利润空间，旧城改造则一再推迟。

1.2 重视局部改造，忽视全局的统筹协调

在旧城改造中，往往都非常重视局部每一个单体旧城改造项目的规划设计、改造质量和改造水平等各个环节，力争使每个项目成为旧城改造项目的精品和亮点工程，但是对旧城改造全局统筹性和协调性普遍没有引起重视。

1.3 重视城市景观，忽视城市特色和个性

城市特色和个性是城市的生命。但旧城改造过程中为了追求现代化城市景观，出现了大量相似的建筑，造成了“千城一面”的现状，甚至对外地建筑照搬照抄，而没有根据自身城市的特色和形态进行改造和建设，造成新建单体建筑虽然很好，但风格风貌与城市特色形态格格不入，建筑风格风貌没有整体协调性，极大地减弱了城市特色和城市个性，造成了旧城改造的质量和水平难以得到保证。

1.4 重视土地利用，忽视生态环境的建设

针对旧城区人口密度大，城市用地紧张等问题，在旧城改造时，常采用提高建筑密度和增加建筑高度的方法。城市建筑的高密度化和高层化虽然提高了城市土地的利用率，缓解了城市用地紧张状况，但同时引起了城市地区人口和产业的过度集中，公共绿地等生态环境建设的减少，导致了城市生态环境的恶化。

1.5 重视改造开发，忽视旧城修复和保护

旧城改造是集开发、修复、保护一体的综合性城市改造建设。但旧城改造大都采取大规模拆迁改造的方法，对旧城区的建筑物，除古建筑外，基本上都采取全部拆除，重新建设的方针。

2 旧城改造的发展对策分析

2.1 协调旧城与新区发展进程关系

旧城和新区均为一个城市的有机组成部分，是相辅相成的。新区是当代城市发展的重要标志，发展新区将减轻旧城改建的压力。旧城和新区开发建设进程把握，应将城市新区作为重点建设区域，相应的旧城改建速度可以放慢。从旧城历史文化名城的角度，提倡“以保护为主，改善和改造相结合”的建设方针。

2.2 调整旧城改造方针政策

“双自”方针和以实物安置为主的拆迁政策在旧城改建的历史中发挥过重大作用。但是如今旧城改建全面开展之际，这些政策的继续推行无疑会给今后城市建设留下巨大的隐患，从旧城传统历史风貌保护和创建全国历史文化名城的角度而言，这些政策的继续实施是不适宜的。规划建议今后的旧城改建应采取改善与改造相结合的途径，逐渐加大政府投入并采用以货币安置为主的拆迁政策，通过调整旧城改造政策，使旧城改建达到降低密度、改善环境、保持可持续发展的目标。

2.3 坚持旧城改造规划原则

规划设计的质量是影响城市改造效果的重要因素之一，城市改造的失败很大程度上与规划设计本身的质量有关。规划建议旧城改建应坚持保护性改善和改造相结合的原则，对古城范围内应主要采取改善城市总体空间结构为主导，以疏导完善路网系统，改善环境景观为重点，完善基础设施配套，调整功能布局，降低城市密度，旧城之外部分可以根据城市建设发展需要采取改造的方法。即“改善中心、改造边缘”的原则。

2.4 强化“城市运营”理念，多方筹措旧城改造资金

城市运营是运用市场机制和市场规律来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动，是将城市作为最大的国有资产来规划、建设、管理和运营，通过营造城市的最佳投资环境和最适宜的居住条件，创造城市的品牌、提高知名度、吸引要素聚集、优化城市资源要素配置、带动城市经济社会的全面发展，从而提高城市自身价值和综合竞争力。旧城改造的项目因拆迁量较大，尤其是有保护性要求的地块，高昂的前期投入往往令许多开发商望而却步，给旧城改造的招商引资工作造成较大的难度。政府可以借鉴一些成功的开发经验，如在旧城区内先投资建设公共绿地和重要的公共设施，等周边的土地升值之后再进行土地拍卖，获得的资金再用补偿先前的建设投入。不宜采用先拍卖土地再投资基础设施的开发模式，因为在基础设施建设之前土地价格较低，基础设施投入运行以后，周边的土地虽然升值，但土地的使用权已不在政府手中。政府应加强“城市运营”的理念，多方筹措资金完成旧城区更新改造的任务，保证城市的和谐、均衡发展；而不应以缺乏资金为由而对旧城区的更新改造放任自流。

2.5 加强房屋拆迁宏观调控，完善拆迁计划和拆迁方案

城市的建设和发展离不开政府，拆迁问题的解决同样也离不开政府。关键问题是政府应该明确自己在拆迁过程中的角色，政府角色的定位将直接影响到政府作用的发挥。政府如果对自身的角色定位把握不准，其结果往往是政府施政行为的无效或低效。随着政府管理环境的变化，政府职能也应相应的发生变化。

发改、规划、房管、国土资源等部门加强对旧城改建和旧村改造工作的研究，制订地区旧城改建和旧村改造的近中远期计划，并定期下达年度拆迁计划，凡未列入年度拆迁计划的，不得实施动迁改建。对于具体改建项目，不得随意调整拆迁范围。确需调整的，必须报市政府相关部门批准。同时要进一步完善拆迁计划和拆迁方案，计划和方案应明确拆迁范围、拆迁对象、拆迁实施步骤、补偿安置方案、安置房建设方案和临时安置周转房房源情况、各项拆补偿费、补助费预算，以及拆迁期限、具体时间安排等。对于尚未制定详细拆迁计划的申请单位，一律不予发放房屋拆迁许可证，不得实施动迁改建。

过去的拆迁政策对集体土地平屋拆迁采取“一翻三”减宅基地调换的补偿安置方式，而新拆迁政策对房屋拆迁补偿安置体现造价原则。因此应积极引导被拆迁人转变思想，用造价原则做好新老政策的衔接，协调好征地与拆迁二者之间的矛盾，即维护被拆迁人的合法权益，又维护拆迁安置政策的严肃性。

3 结语

旧城改造历来是城市建设中最复杂、涉及面最广的一项系统性的社会工程，是涉及到政府、社会、经济和公众等方方面面的综合性工作，也是群众最为关注的重大问题。旧城改造的主要目的是从根本上解决旧城区存在的各种城市问题，进行城市社会经济的持续发展。可以说，旧城改造是以城市土地的合理利用，改善城市环境质量、强化城市整体功能为主要目的，在城市老化地区有计划地实施再开发、修复和保护为一体的综合性城市改造建设。

参考文献

1.刘力，邹毅.旧城改造困境.城市画刊.2006

2.吴建平.常州市旧城改造模式及实证研究.厦门：东南大学硕士论文.2005

3.赵兰.旧城改造若干问题之我见.城市开发.2003