试论旧城改造的问题与发展对策

摘要：随着我国城市建设的发展和人们生活水平的提高，旧城改造逐渐进入了一个全新的发展阶段，旧城改造和更新已成为社会关注的焦点。但是，在当前的旧城改造过程中，城市住房紧张、基础设施落后以及交通拥挤等问题日益突出，旧城改造工作面临着严峻挑战。在这场“城市包围农、村”的运动中，村庄进入城市，形成了“城中村”。“城中村”因此成为中国城市化进程中带有普遍性的社会现象，也是在我国特有的土地所有制和文化背景下，快速推进城市化过程中出现的特殊问题。本文首先详细阐释了旧城改造中存在的问题，进而集中阐述了“城中村”改造现状及难点分析，最后论述了对“城中村”进行改造的策略。

关键词：旧城改造,城中村,问题研究,发展对策

中图分类号：R-1文献标识码：A 文章编号：

Abstract: Along with the development of city construction and the improvement of people's living standard, the old city reconstruction has entered a new stage of development, urban renewal and update has become the focus of attention of the society. But, in the process of the urban renewal, city housing tension, infrastructure backwardness and traffic congestion and growing problem, the old city reconstruction work challenges. In the "city surrounded agriculture, village" of sports, village entered the city, and formed a "village inside city". "Village inside city" therefore become China's urbanization process with universal social phenomenon, but also in our special land ownership and cultural background, the fast urbanization process in the special problems. This paper first detailed interpretation of the urban renewal and the problems that exist, and then focused on "village inside city" reform difficult situation and analysis, finally discusses the village inside city "to transform strategy.

Key Words: urban renewal, villages, problem in the research, development countermeasures

伴随着我国城市化进程的不断加快，旧城改造逐渐进入了一个全新的发展阶段，旧城改造和更新已成为社会关注的焦点。旧城改造指的是局部或者整体性的更新和改造老城市的物质生活环境，从而能够更好的改善居民的生活服务、劳动等条件。旧城改造是一个连续的发展过程，它的发展速度主要取决于城市的发展速度和发展方向。

一、旧城改造过程中面临的问题

1.对旧城改造的复杂性缺乏认识

首先，在旧城改造的过程中，不顾实际情况采用推到重建的方式，造成了财力和物力的严重浪费，在一定程度l：破坏了原有城市的社会网络布局；其次，对旧城的认识不足，认为足过去留下的烂摊子，在改造过程中采取了大面积拆迁的不正确做法；再次，在旧城改造的过程中，突破城市规划对建设控制的要求，从而造成了城市历史格局和传统风貌的小断丧失。

2.公共设施建设不健全

旧城改造作为城市发展的基本途径，是为了改变现状中不合理的城市结构，更好地建设和完善城市功能，，合理配置公共基础设施，促进人民生活质量的提岛。然而，在实际的旧城拆迁中，往往局限于有利可图的黄金地段。而一些较难产生可观经济效益的基础设施和急需更新的经济效益差的地段却无人问津，城市整体的环境难以得到有效改善。

3．急功近利，以追求政绩和获取利润为主要目标

在旧城改造的过程中，以新换旧是城市改造最常用的方法。在旧城改造部门看来，高楼大厦、都市化建设就足城市化的表现，而忽略了对城市传统建筑、历史文物的保护，认为传统建筑阻碍了城市的发展。影响了城市的市容。同时，地厅官员为了追求政绩和经济效益．急功近利，过度提高改造地块容积率、增大建筑密度。而公共性设施配套严重不足，从而导致周边居住环境持续恶化。历史古迹、古城经典也越来越少，取而代之的是千城一貌的都市印象。

二、城中村改造现状

从上世纪90年代开始，国内许多城市都展开了规模不等、程度不同的城中村改造，有的取得了较为显著的成效，如南京、郑州、西安等城市。这些改造活动，都因地制宜，各有特色。在不同的管理理念及政策模式下，地方政府会进行不同的政策选择。目前比较适宜的模式有以下几种：

(1) 珠海模式――政府主导、市场运作、同步实施。

珠海模式的特点：一是政府为开发商提供拆一免二或免三的优惠政策：二是开发商进行城中村景观改造；三是政府让利，政府、开发商、村民共赢；四是人口、土地、景观与社区管理彻底城市化。

（2）广州模式――政府引导、改制先行、分步实施。广州模式的特点：一是改制先行、分要素分步实施；二是政府支持，镇、村及村民自筹共同解决改造资金。

(3)北京模式――政府规范、市场运作、因地制宜。北京模式的特点是：在政府政策规范引导下，在有发展社区商业可行性和必要性，位于居民区或人13稠密区的城中村。运用社会资本等多种手段。引入便利店、连锁店等新型商业业态，对旧房屋和设施进行改造。

以上三种模式在体制改造和环境整治方面都取得了一定的成功，但都仍处在改造试验阶段，很多隐性的不确定因素尚未显现出来。改造中一般都将改造利益划分为政府、开发商、村民三方面，而城中村同题是复杂的系统工程。涉及城市总体规划、土地开发建设、失地农民就业、住房拆迁安置、村民就业和生活等诸多问题，均没有提出较好的解决措施。因此本文在对城中村改造现状分析基础上。深入剖析城中村改造中所面临的主要问题，从政府、业主、改造单位三者利益出发。同时考虑公众福利和经济性，为我国城中村改造提供科学、有效的政策措施。

三、“城中村”改造难点分析

城中村改造利益很多。但其阻碍也非常多，只有对其充分的认识才能将城中村改好。村民对于城中村改造中的矛盾集中点主要体现在以下几个方面：

1.失去收入维系空间。经济利益损害严重

由调查得知，城中村中90％以上的本地居民都有房子出租。出租房屋在3问及以上的比率高达73．61％，平均每家都有5、6间屋出租，房屋出租的收入已成为当地居民的主要生活来源．屋租经济盛行带来的可观收入使得当地经济比较富裕。然而城中村的改造对于这部分人群带来了一定的损失．60％以上的居民认为改造后每月的收入会明显减少。因此城中村一旦改造．村民就失去维系固定收入的空间，同时绝大部分村民文化程度较低，尤其是老一辈，大多只有初中或小学文化程度．即使是年青一代一般也就是高中或大专文化程度，村民难以找到有较高收入的固定工作。改造后失去房产收入，就业难，要想真正在激烈的社会竞争中争得一席之地是非常困难的。

2.社保医保体系脆弱。生活压力巨大城中村居民的生活压力主要来自于医疗和养老两大方面，调查显示从办理医疗保险和养老保险的比例来看，医疗保险的普及程度相对较高，近90％的本地居民已通过村委会、工作单位或者自己购买等方式办理了医疗保险。外地居民办理医保的比例略低，约40％的外地居民由于用人单位不规范，没有办理医保：在养老保险方面，仍然有近半数的老人需要依靠子女赡养．城中村中的本地居民可以享有社会补助金，但是对于外来人13，农村老人无人照料，传统的家庭养老已经难以支撑，社会保险制度的尚未普及给城中村中部分居民的生活带来了一定的压力。另外在医疗保险方面，虽然2009年国家提出了新医改方案。但是在执行过程中仍然遇到了各种阻力和困难，尤其是在实现城镇居民基本医疗保险全覆盖、新型农村合作医疗全覆盖。参保率提高到90#／0以上这三个目标上难道较大，医疗保险体制的不完善使得城中村居民看病成本过高，给基本生活又增添了巨大压力。

四、城中村改造对策研究

1.加强政策宣传。提高居民意识

城中村是由传统农村社区演变而来，一直以来，城中村村民保留了大量的传统思想观念和生活居住习俗。改造城中村，必须消除村民的思想障碍，要使村民转变思想，支持城中村建设，首先要完善村委会制度，首先应从完善选举制度入手，要规范村委会选举，选举过程中的民主只是一部分，要将村民有权有责参与管理的民主制度深入到监督村委会权力运行的方方面面。建议实行竞争上岗、差额选举，在某些在其位不谋其职的人有压力。要加强现代化居住观念的宣传，使村民认识到目前的相对恶劣的生活环境不利于提高生活质量，使他们能逐步接受规划的有关方案。

2.实行分类指导与“一村一策”相结合的改造策略

城中村改造，既要根据城市未来的发展方向确定改造的目标和方向，又要根据城中村的具体特征，采取“在整体改造战略上实行分类指导，在具体改造措施上实行“‘一村一策’相结合”的改造策略。实行“成熟一村、改造一村，加快成熟城中村的改造与防止新城中村的产生相结合”的指导方针。

3.严格执行《中华人民共和国城乡规划法》。在今后规划建设中要符合规划要求、规划布局和规划内容。小区建设要尊重村民意愿，体现地方特色，依据“城中村”的具体地理位置，因地制宜的规划、建设。

编制“城中村”改造规划，一要坚持将建设现代化大城市与推进新农村建设相结合，系统规划、分布实施。二要坚持从环境生态性、生活舒适性和居民方便性等“!性”原则，做到优化组合，合理布局。三要将居住形态、社会形态、生活形态与城市协调统一，使“城中村”真正融入城市之中。四要坚持以人为本、实用为先；精心规划、综合环境；注重居住、休闲、服务相配套，努力做到设施齐全、功能完备、环境优美。

4.统筹考虑“城中村”居民的社会保障问题。一是参照外地的做法，要按照城镇职工最低档的养老保险标准制订“城中村”的养老保险政策，使“城中村”居民真正与城市居民同等看待。二是要做好失地农民养老保障办法与城镇居民养老保障办法的衔接。没有实行“城中村”的失地农民，要先实行失地农民养老保险办法，实施“城中村”后，原村民将不再继续享受新犁农村养老保险和农村养老保障，建议全部转为城镇职工养老保险或城镇居民基本养老保险。三是要从改策上解决养老统筹资金问题。主要从四个方面解决资金：一是村集体房产土地转为国有出让土地，从房产资产拍卖所得中解决；二是对未利用地和农业用地实行统征，农村劳动力安置费直接用于养老保障资金；三是政府对征地村要继续留有发展空间，发展空间十地由政府回收，按商业用地标准返一定比例给村里；四是市、区政府补助。

5.积极发展现代服务业，优化第三产业结构。为进一步优化第三产业结构和提升城市功能，高新区在有选择地发展传统第三产业、努力提高就业水平的同时，要注重加强发展现代服务业，积极吸引高端人才来我区就业。目前高新区已经出台Ⅸ鼓励和支持发展现代服务业的指导意见》，对包括总部经济、金融服务、现代物流、高端中介服务、服务外包等行业进行重点鼓励。现在发展现代服务业的配套政策已经齐备，以后的重点工作是要加强对相关项目的招商引资。

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