“新税制风波”与“五口通商”经济管理体制的确立

1953年4月28日，在提议下，中共中央作出决定，对政府领导经济工作作出重大调整，将经济工作由原来政务院统一领导，改为由重工业、轻工业、机械工业，铁路、交通、邮电，农林水利，劳动，财政、粮食、商业、外贸、银行五个方面的领导人高岗、邓小平、邓子恢、饶漱石、陈云分别负责，时称“五口通商”。“五口通商”经济管理体制确立后，中央人民政府对各经济部门的领导，不再通过政务院的中财委，而是分别通过新增设的五个方面的领导人进行。政务院对五个方面的领导人只起到联系和协调作用，其职权和地位发生了显著变化。那么，中央缘何出台“五口通商”经济管理体制?这其中有着怎样深刻的社会背景呢?这要从1953年初的那场“新税制风波”说起。

1952年底匆忙出台的新税制，被一些人认为是“向资产阶级妥协投降的产物”

1949年3月，在中共七届二中全会上，中共中央决定成立中央财政经济委员会，统一领导全国的财经工作。中财委存在于1949年7月到1954年9月，它在统一管理全国财政经济工作中，出色地发挥了中央所期望的中央财经统帅部的作用。

在决定成立中财委后，经亲自点将，华北局第一书记薄一波任中财委副主任，协助中财委主任陈云主持工作。中央人民政府政务院成立后，陈云任政务院副总理兼中财委主任，薄一波、马寅初为副主任。此外，薄一波还出任了新中国首任财政部部长。

1952年6月，历时半年的“三反”、“五反”运动胜利结束。运动沉重地打击了不法资本家的“五毒”行为，在工商业者中普遍地进行了一次守法经营的教育，推动了在私营企业中建立工人监督和实行民主改革。但运动也带来了一些消极影响，对私营经济产生了很大的冲击。特别是运动初期，因为政策和办法不明确而产生了一些过左的行为，严重冲击了私营企业，导致出现市场萧条，大批私营企业停歇，绝大多数私营企业主经营积极性不高甚至躺倒不干的情况。与此同时，由于经营方式、流通环节的变化，商品中间流转环节减少，使得营业税中的批发营业税减少或很难收上来，国家税收有下降的趋势。诸多原因决定，1950年颁布的税制必须修正，以恢复与发展生产。

1952年9月召开的全国财经工作会议，研究了在流通领域变化的情况下如何保税的问题，作出了修正税制的结论，并以“保证税收，简化手续”作为修正税制的原则。随后，各大区财政部长会议和第四次全国税务工作会议也相继召开，并研究了修正税制的问题。根据这三次会议的讨论意见，财政部拟定了修正税制的具体方案，经中财委党组讨论通过，向总理进行了汇报。对方案进行了逐字逐句的修改。1952年12月26日，政务院第164次政务会议讨论批准了该方案。12月31日，财政部党组向中共中央和作了《关于税制若干改革的方案》的报告。报告对修正税制的主要内容、工商业税条例的若干修改、试办商品流通税以及对其他各税的裁并税种、调整税率等问题作了说明。

在此之前，财政部专门征求了全国工商联筹备委员会的意见。全国工商联筹委会于1952年12月16日至20日召开扩大会议进行讨论，会后发表拥护修正税制的声明。12月31日，《人民日报》正式公布了《关于税制若干修正及实行日期的通告》，宣布新税制自1953年1月1日起正式实行。《人民日报》同时发表了题为《努力推行修正了的税制》的社论。在说明修改税制的必要性和目的时，社论使用了“公私一律平等纳税”的提法。新税制之所以要赶在1953年初出台，按照薄一波的说法，完全是为了在消费旺季多征些税。他回忆说：“新税制从9月财经会议酝酿到年底出台，仅用了3个多月时间。为了赶在元旦前一天公布实施，为了在春节前一个半月的旺季多收点税，许多该做的工作没有去做，或虽然做了但做得很粗率。”

薄一波将新税制不同于旧税制归纳为两点：一是保税，二是简化了税制。新税制作了一些调整。如对批发环节征税问题，原来曾设想公私区别对待，国营不征，私营照征。在征求意见时，商业部、全国供销合作总社不同意，认为私营企业在生产经营上有困难，应当适当扶持一下，不宜在税收上又搞区别对待。资本家躺倒了，对发展经济不利。在讨论修正税制时，财政部采纳了商业部和全国供销合作总社的意见。新税制从总体上没有增加税种、税目和提高税率，但却改变了过去“相互拨货不视为营业行为，不课营业税”的做法，使原来国营企业部门上下级之间的调拨也要纳税，同时取消了对合作社的优待。在当时，随着国营和集体企业蓬勃发展，这两块在税收中所占比重很大。这样，国营和集体企业缴税就比过去多了，而私营工商业的税负并没有比过去加重。所以，新税制出台后，国营企业和合作社非常不满，而私营工商业没有意见。

早在1952年12月4日中共中央关于调整商业的指示后，市场上就已出现了物价波动，而新税制则引起了新一轮的波动。如北京市委1953年的报告就说：“去年12月4日根据中央调整商业的指示，北京市有4479种商品提高了零售价格(批发价格与工商界利害关系很大，其他市民对此不甚注意)，因改变了若干税制，今年1月3日又调整了1370种商品的价格，两次调整后。几种牵涉人民生活很大的货物零售价变动如下：面粉涨价6.3％(第一次加1.9％，第二次加4.4％)，大米涨8.8％(第一次加1％，第二次加7.8％)，小米涨2.3％，玉米面涨3.7％。”显然，新税制并不是物价波动的唯一因素。但普通市民则认为，新税制是为了增加税收，因此导致了物价上涨。

1953年1月9日，山东分局第二书记向明等人给中央写信，反映新税制执行后引起了物价波动，出现了抢购商品、私商观望、思想混乱等状况。信中说：“我们真不懂，新税制为什么要在全民所有制企业和私营企业之间画等号?如果这样，社会主义的国营企业怎么能得到鼓励而发展?资本家的企业从新税制里得到了鼓励更加得意忘形，这样社会主义还要不要实现?所以，我们认为围绕新税制的实行，是一场尖锐的路线斗争。”1月11日，北京市委也写信给中央，反映北京的商店里出现了抢购风潮，物价持续上涨，街上群众议论纷纷，政府门口上访人员大量聚集。中共北京市委第一书记彭真向反映说：“为什么财政部要匆匆忙忙推行新税制呢?我看制定者的指导思想就不对头。我曾听薄一波讲过：‘三反’、‘五反’后，私营企业在生产经营上有困难，应适当扶持一下，而在税收上把它们和国营企业区别对待，势必挤了它们。资本家躺倒了，对发展经济很不利。现在看来，总理和财政部都是采纳了他的意见的。”

随后，各大区、省市财政委员会也纷纷向中财委反映在执行新税制过程中遇到的困难和麻烦。有的来信尖锐地说：“新税制在地方同志毫无准备的情况下匆忙出笼，使整个市场出现了物价上涨、各界群众蜂拥地抢购商品、私商停止公私合营而等待观望，就连党政机关的领导同志也是思想混乱，给人民群众的生活造成了

极大的困难。我们希望党中央、政务院重新考虑这一税制办法。”有的来信甚至写道：“仔细地剖析一下新税制，它的任何一条都对资本家们带来了极大的好处，而对国营企业和人民的利益增加了很大的困难。所以，我们断言：新税制是向资产阶级妥协投降的产物!”

提出严厉批评，并对、薄一波等人产生不满，认为政府工作脱离了党的领导

事态的发展引起了的严重关注。1953年1月15日，在致、邓小平、陈云、薄一波的信中说：“新税制事，中央既未讨论，对各中央局、分局、省市委亦未下达通知，匆卒发表，毫无准备。此事似已在全国引起波动，不但上海、北京两处而已，究应如何处理，请你们研究告我。此事我看报始知，我看了亦不大懂，无怪向明等人不大懂。究竟新税制与旧税制比较利害各如何?何以因税制而引起物价如此波动?请令主管机关条举告我。”

在信中表达出的批评意见，让、薄一波等人大感意外。在收到信后，连夜给写了回信，谈了处理办法。根据认为政府工作中存在“分散主义”的意见，于2月间主持召开关于加强政府各部门向党中央请示报告的座谈会，并起草《关于加强中央人民政府各部门向中央请示汇报及加强中央对于政府工作领导的决定》。

薄一波也立即召集中财委有关人员开会，汇报各地执行新税制的情况。薄一波当时的心情既沉重又茫然。他在看到信中“此事我看报始知，我看了亦不大懂”时，已经预感到事态有些严重了。随后，财政部和税务总局派出若干个小组分赴各大中城市检查，并每天与各主要城市通电话联系，解决发生的问题。经过努力，执行新税制中所发生的较大问题，很快都采取了补救措施，得到妥善解决。2月10日，财政部副部长吴波、商业部部长姚依林、粮食部副部长兼党组书记陈希云联名给中共中央和写信，就修正税制的目的、新税制对物价的影响和在执行过程中发生的问题作了说明。接着，财政部又向中央政治局和作了一次汇报，由吴波负责说明修正税制。吴波汇报完后，薄一波发言作了自我批评，主动承担了责任。

虽然财政部、商业部、粮食部等部门领导人迅速采取了补救工作，但是并没能取得的谅解。对新税制出台时薄一波等人听取全国工商联筹委会的意见而没有向中央汇报表示严重不满。在听取财政部的汇报时，他严厉批评说：“修正税制事先没有报告中央。可是找资本家商量了，把资本家看得比党中央还重；这个新税制得到资本家叫好，是‘右倾机会主义’的错误。”薄一波事后回忆说：“这些批评的话，比信中又进了一步。语气更为严厉，批评重点仍侧重于事先没有报告中央。而且把错误提高到了‘右倾机会主义’的高度，当时听起来，不免感到震惊。”

对、薄一波等人产生不满，很大程度上在于新税制这一重要政策出台时，中共中央和他事先竟不知道。其一，新税制没有报经中共中央讨论通过，批评政务院自行其是；其二，新税制没有通过党的系统事先传达布置，暗指政府工作有脱离党的领导趋势，有“分散主义”倾向。

在新中国成立初期的中央人民政府领导体系内。政务院拥有很大的实际权力

新中国成立后，政务院在领导国家政务方面事权专一。通过所属四个委员会进行。董必武为政治法律委员会(简称政法委)主任，陈云为中央财政经济委员会(简称中财委)主任，郭沫若为文化教育委员会(简称文教委)主任，谭平山为人民监察委员会主任。另外，外交部、华侨事务委员会和情报总署直属政务院，由政务院总理直接领导。政法委指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。中财委指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署的工作。文教委指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署的工作。人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。为进行工作，各负指导责任的委员会需对其所属各部、会、院、署、行和下级机关，颁发决议和命令，并审查其执行情况。

在20世纪50年代，中央人民政府和政务院并非同一机构。在中华人民共和国成立到1954年第一届全国人民代表大会召开之间，采取“议行合一”体制，即中央人民政府不但是国家最高行政机关，而且是国家最高权力机关。其基本架构为：以中央人民政府委员会进行立法，并通过其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署分掌国家最高行政、军事、司法、检察职权。在1954年第一届全国人民代表大会召开以后，一直采取国家最高立法权与行政权分离的体制，即以全国人民代表大会为国家最高权力机关，而以中央人民政府为国家最高行政机关。

1949年至1952年期间，政务院总党组干事会是中央人民政府内党的最高一级组织。这时政府中党的领导系统共分为三个层次：一、政务院及其所属的各委、部、会、院、署、行等机关分别组成的党组，称“党组小组”；二、各委员会及其所属的部、会、院、署、行等联合组成党组，为分党组，称“分党组干事会”；三、政务院及其所属的各委、部、会、院、署、行等联合组成党组，为总党组，称“政务院总党组干事会”。政务院总党组干事会时期是政务院职权最重时期。此时的中央人民政府实际运作依靠两大机构进行：以人民革命军事委员会领导军事，政务院则领导除军事以外的一切国家政务。

政务院总党组干事会作为中央人民政府内党的最高领导机构，中共中央对政府的领导，主要通过这一级组织进行。总党组干事会共由11人组成，即、董必武、陈云、罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李、齐燕铭。任总党组干事会书记，董必武、陈云分别担任第一、第二副书记。可见，政务院总党组干事会存在期间，中央人民政府内党的最高领导机构。也由政务院及所属委、部的主要领导人组成。在1952年8月曾以政务院总党组干事会书记名义。通知各委分党组干事会及各部门党组小组，要求各部门严格执行定期报告制度：“(一)每两月作一次综合报告，应由党组负责人执笔，内容以执行中央政策、业务进行情况为主，千字为限；(二)重要问题作请示报告或专题报告，专题报告以简短及时为原则，字数不限；(三)专业会议后作简况报告；(四)各业务部门的业务情况按月或按旬统计报告。”这就进一步从组织上和制度上保证了党对最高政务执行机关的有效领导。

新中国成立初期的党政体系，在实践过程中产生过两方面的问题：

一方面，“以党代政”情况时有发生。中国共产党对政府的绝对领导，并不是党撇开政府直接下命令、发指示，而是必须通过政府来保证党的方针政策的贯彻执行。在新中国成立之初，政务院总理、副总理董必武都强调党不应包办、代替政府工作的主张。1950年

4月13日，在全国统战工作会议上讲话时，就党政关系指出：“我们已经在全国范围内建立了国家政权，而我们党在政权中又居于领导地位，所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。由于过去长期战争条件，使我们形成一个习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。”他强调说：“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻；党不能向群众发命令。”时任政务院副总理兼政务院总党组干事会第一副书记的董必武，在坚持党政分开的观点上态度更明确。1951年9月，为推动人民代表大会制度的建立，董必武亲自主持召开了华北第一次县长会议，在会上所作的题为《论加强人民代表会议的工作》的报告，对人民代表大会在我国政治体制中的地位、作用，作了进一步阐述。他指出：“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办、代替政权机关的工作，也不能因为领导政权机关而取消党本身组织的职能。”董必武还具体阐述了党对政权机关领导的事项及角色定位：“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。”他并指出：“建政工作除必须党来领导外。下级政权机关的建立，党应经过上级政权机关领导着去做较好些。”

另一方面，政府各部门未能按规定向中央报告工作。1950年8月7日，在给的批示中指出：“政务院所属各部门每次召开会议决定政策方针，都应如中财委所属某些部门一样，做出总结报告，呈报我及中央书记处看过，经同意后，除用政务院、各委或各部自己名义公告执行外，有些须用内部电报通知各地。”“过去有些部门这样做了，有些部门尚未这样做，请周通知所属一律照办。军委所属各部亦然。”同年9月13日，再次批示：“政法系统各部门，除李管的民族事务委员会与中央有接触外，其余各部门，一年之久，干了些什么事，推行的是些什么方针政策，谁也不知道。是何原因，请查询。中央财委所属各部门，经过中财委向中央反映，有些是慢一些，但大体是好的；也有若干部门，例如重工业部、燃料、农、林、水利等还没有反映。文教委系统状况，略同于中财委。以上情况，请作一总检查，并加督促。”1952年9月18日，批示薄一波：“请指令中财所属各部党组务必每两个月做综合报告一次。中财并应指定一人负责检查督促。”

因政务院较长时间未及时请示汇报，遂认为政府工作脱离了党的领导，存在“分散主义”。这种情况的发生，也反映出新中国成立初期政府体制方面确实存在不完善之处。1952年8月，政务院总党组干事会进行改组，更名为中央人民政府党组干事会，直属中共中央政治局及中央书记处领导，任党组干事会书记。原政务院总党组干事会第一副书记董必武不再担任新一届干事会领导职务，由邓小平担任中央人民政府党组干事会第一副书记。此前，出国访问时由董必武政务院总理职务，而此后则改由邓小平总理职务。1953年1月初，在给刘少奇等人的批示中指出：“关于领导责任和领导方法问题――领导的集中或分散的问题……在中央也是有的。”1953年1月5日，根据的提议，中共中央发出指示，号召各级党委和政府大规模开展反对、反对命令主义、反对违法乱纪的“新三反”运动。

“新三反”运动在中央人民政府内转变为反“分散主义”运动，中共中央对中央人民政府的工作进行重大调整

修正税制作为共和国经济生活中的一件大事，中财委和政务院事前竟然未请示中共中央，方案也未报经中共中央批准就正式出台，在看来，这标志着“分散主义”倾向不但没有被遏制住，反而进一步发展和严重。1953年2月21日，《人民日报》副总编辑胡绩伟写了一篇关于山东省级机关“分散主义”现象的报告。批示说：“此件有很大教育意义。”很快，“新三反”运动在中央人民政府内转变为反对“分散主义”运动。为加强中共中央对中央人民政府的领导，决定对中央人民政府的工作进行重大调整。3月10日，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》。

《决定》指出：为了使政府工作避免脱离党中央的危险，今后政府工作一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，必须经过党中央的批准。为此规定：一、今后政府工作一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，经中央决定批准后。始得执行。政府各部门须定期地和及时地向中央报告请示，以便取得中央经常的、直接的领导。二、为了加强中央对于政府工作的领导，今后政府各部门的党的工作必须加强，并直接接受中央的领导。因此，现在的中央人民政府党组干事会已无存在的必要，应即撤销。三、以后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告。如属于两个部门以上而又不同隶属于一委的事项，则经由政务院负责同志向中央请示报告。如系主席直接交办的事项，应直接向主席请示报告。今后如应向中央请示报告的事项而未向中央提出，最后经手的政府负责同志应负主要责任。

《决定》还规定了政府工作中直接向中央负责的领导人：

国家计划工作：由高岗负责；政法工作(包括公安、检察和法院工作)：由董必武、彭真、罗瑞卿负责；财经工作：由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责；文教工作：由负责，外交工作(包括对外贸易、文化联络和侨务工作)：由负责；其他不属于上述五个范围的工作(包括监察、民族、人事工作等)：由邓小平负责。

不久，在中央人民政府内，直接向中央分工负责的领导人又作了以下调整：

国家计划工作和工业工作，由高岗、李富春、贾拓夫负责；财政、金融、贸易工作，由陈云、薄一波、曾山、叶季壮负责；铁路、交通、邮电工作，由邓小平负责；农、林、水利、合作总社工作，由邓子恢负责；劳动工作和工资问题，由饶漱石负责。

3月28日，在提议下，中共中央又作出《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》。将经济工作由原来政务院统一领导，改为由五个方面的领导人分别负责，时称“五口通商”，并对3月10日作出的中央领导分工进行部分调整：

甲、中央人民政府所属的重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部和纺织工业部划归国家计划委员会主席

高岗领导；乙、中央人民政府所属的铁道部、交通部和邮电部划归政务院副总理邓小平领导；丙、中央人民政府所属的农业部、林业部、水利部和合作总社划归国家计划委员会副主席邓子恢领导，合作总社在业务方面仍应与中财委保持联系；丁、中央人民政府所属的劳动部划归计划委员会委员饶漱石领导；戊、中央人民政府所属的财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、人民银行、工商管理局及物资储备局仍属中财委主任陈云领导。在陈云休养期间，由薄一波。

政务院的职权和地位。在“五口通商”经济管理体制确立后明显下降

反“分散主义”运动以后，中央人民政府整个组织系统与1949年初建时相比，发生了根本变化。

首先，在政府中党的领导系统方面。过去以总党组干事会作为政府中党的最高领导机构的组织形式，已不复存在。中央人民政府内的党组系统变为两个层次，即党组小组和分党组干事会，则以中共中央主席身份对各党组小组和分党组干事会进行直接领导。加强了对政务院和各部委的直接领导。

1953年5月19日，对刘少奇和中央办公厅主任杨尚昆作出批示：“嗣后，凡用中央名义发出的文件、电报，均须经我看过方能发出。否则无效。请注意。”(“否则无效”四字下面加了着重号)“过去数次中央会议决议不经我看，擅自发出，是错误的，是破坏纪律的。”他后来还批示：“请负责检查自去年8月1日(八一以前的有过检查)至今年5月5日用中央和军委名义发出的电报和文件，是否有及有多少未经我看过的(我出巡及患病请假时间内者不算在内)，以其结果告我。”

在反“分散主义”以后，中央人民政府各委、部、院、署、行的工作，均由各党组小组直接向汇报请示。则亲自给予批示，确立了中共中央主席直接领导政府工作的体制。

同时，中央人民政府党的领导工作还确立了由十几位领导人直接向中共中央主席负责的体制。的职权发生明显变化，由过去政府党的领导系统的最高领导人，变为向直接负责的领导人之一，实际上只负责外交工作。而在十几位直接向负责的领导人中，邓小平时任中共中央秘书长。1953年3月3日，明确批示：“凡政府方面要经中央批准的事件，请小平同志多管一些。”

其次，在政府领导经济工作方面，“五口通商”经济管理体制确立后，中央人民政府对下属各经济部门的领导，不再通过政务院的中财委，而是分别通过政府新增设的五个方面的领导人进行。他们可设立办事机构，有权召集政府有关部门的负责人开会，并将结果直接向中央人民政府主席即报告。值得注意的是，不在“五口通商”领导人之内。按照新的规定，政务院对五方面领导人只起到联系和协调作用，原来事权专一、无可替代的地位和职权发生了明显变化。

1955年，党的全国代表会议决定建立党的工作部门以监督相应的国家工作部门的制度。为此，中央及省、市一级党委均设立了工业交通、财政贸易、文化教育工作部，党的地委、县委设立财政贸易工作部，有的市委还根据需要设立了更多的工作机构。这种与政府部门对口设立党委工作机构的做法，基本是照搬当时苏联共产党的组织机构模式。特别是1956年，中共中央根据战争年代党委领导下的军政首长分工负责制的经验，在国营企业全面推广党委领导下的厂长负责制，从而否定了当时国营企业正在普遍实行的厂长负责制。这一变化，连同党领导国家的各项制度及组织机构的加强，集中体现了革命战争时期党的一元化领导原则。

1956年9月，中共提出了注意改变党政不分的倾向，但未来得及很好落实。1958年1月，在南宁会议上，严厉批评了主管下的国务院经济部门搞“分散主义”。他说：“这几年反分散主义，创造了个口诀‘大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有决，不离原则；工作检查，党委有责’。”特别强调：“集中，只能集中于党委、政治局、书记处、常委，只能有一个核心。”1958年6月9日，主持召开中共中央政治局常委扩大会议，决定在中央成立财经、政法、外事、科学、文教各小组。在下达这个决定的中共中央文件别增写了一段话：“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个政治设计院，没有两个政治设计院。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及党组有建议之权，但决定权在党中央。”从20世纪50年代后期起，党内“左”倾思想泛滥，在调整和完善社会主义政治制度的探索中出现了一些失误，强化了原来政治体制中党政不分的弊端，进一步形成了“以党代政”的局面，留下了深刻教训。

对于新中国成立20多年来处理党政关系方面的经验教训，邓小平进行了深刻的总结。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中，指出了我国政治体制方面存在的弊端以及这些弊端的总病根是权力过分集中：“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”在总结经验的基础上，邓小平提出要真正建立强有力的政府工作系统，“凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作加强了，党的领导也加强了”。