检务督察的功能定位及对检务督察人员的要求及实现途径

一、检务督察的功能定位——加强检察权的事前事中监督

检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实。

检察机关的纪检监察部门通过受理有关检察人员违法违纪的举报或自首，或者根据检务督察和检察巡视中发现的违法违纪线索，对有关检察违法违纪行为进行调查，并根据有关法律法规对违法违纪的检察人员进行处罚，而实现对检察人员和检察活动的监督效能。各业务部门根据各自承担的诉讼职能，依法对相关部门给予程序上的制衡。这种诉讼程序上的监督，本质上是一种相互间的制约。从现行内部监督机制的效能看，纪检监察部门实施的内部监督，对检察执法来说，更多的是一种事后的监督。各业务部门相互之间的制衡，尽管发生在诉讼程序中，带有同步监督的性质，但由于各业务部门只涉及检察权运行的某一点或者某一段流程，无法对检察执法办案实施全程动态的监督。检务督察部门则弥补了上述两种主体实施内部监督的不足，可以发挥对检察执法的全程、动态、实时、直接的监督。从构建完备的内部监督机制的视角看，检务督察部门应当成为新时期强化内部监督的又一重要抓手。

突出督察重点，着力解决人民群众反映强烈的突出问题。检务督察工作始终紧紧围绕人民群众反映强烈、影响检察机关执法公信力和外在形象的突出问题展开。确定了六个方面的督察重点：一是对执行高检院重大工作部署、决议、决定和各项规章制度情况的督察，坚决纠正有令不行、有禁不止的问题，确保令行禁止、检令畅通；二是对落实办案安全防范措施包括全程同步录音录像情况的督察，坚决防止刑讯逼供和涉案人员自杀、脱逃等重大安全事故的发生；三是对接待群众来信来访情况的督察，坚决纠正对来访群众冷硬横推的问题；四是对公诉人员出庭情况进行督察，坚决纠正着装不规范、行为不端庄的问题；五是对警用装备使用管理情况的督察，坚决纠正和防止滥用枪支械具，开特权车、霸道车，特别是酒后驾车的问题；六是对遵守检容风纪情况特别是禁酒令执行情况实施检务督察，坚决纠正和防止在公共场所损害检察机关和队伍形象的问题，维护检察机关良好声誉。

通过抓流程管理实施内部监督。对执法办案的流程实施管理，是检务督察的基础性内容。搞好案件的流程管理，是从根本上减少和避免违法违规办案的重要手段。流程管理实质上是要实现对执法办案整个过程的跟踪监控，是在统一案件进出口的基础上，通过建立完善的软件平台和网上管理系统，将业务部门正在办理的案件信息客观全面地录入内部联网电脑，案件管理部门的人员可以在自己的办公室，通过审阅案件的电子卷，实时同步审查案件办理中的证据采信、事实认定和法律适用情况，并通过对强制性措施的适用、办案期限的掌握、被追诉人辩护性措施的落实、讯问犯罪嫌疑人的情况，以及检察环节各种处理决定的审查，确认检察办案是否做到依法、客观、规范，并发现办案中存在的程序和实体错误，及时向办案部门反馈，督促其纠正或者避免办案中已经或者可能出现的事实认定和法律适用错误。

要真正使流程管理发挥规范办案和保护被追诉人合法权利的效用，就不仅要对检察办案中各种法律文书、办案期限、强制性措施的适用等实施形式上的审查，更重要的是要对检察执法活动实施实质性审查。当然，对业务部门办理的案件进行形式审查是普遍要求，实质审查是个别案例。实质审查是在形式审查的基础上进行的，如果通过形式审查发现检察执法可能存在违法违纪情形，或者发现案情重大疑难复杂，或者执法办案已经引起社会广泛关注，或者是领导交办的，则要通过审阅案件的电子卷，对案件进行实质性的审查。要通过对案件的实质审查，审核检察办案是否存在不规范、不文明、侵犯当事人合法权益，乃至定性不准、适用法律不当的现象，真正发挥流程管理规范检察执法的同步监督效用。

方式方法灵活，真抓实干，确保取得实效。坚持把发现问题、提出建议、促进工作作为督察工作的出发点和落脚点。紧紧抓住六个方面的重点，集中力量，采取明察暗访、突击督察和现场督察相结合的方式，不下通知、不打招呼，打破常规直接深入基层一线，按照自下而上、逐级督察、通报反馈、督促整改的程序开展工作。

以暗访和突击检查的形式，及时发现苗头性和倾向性问题，强化对检察权运行的事前、事中的动态监督，这是检务督察制度和其他内部监督制度相比所独有的特点。实践证明，推行检务督察制度，有利于确保各项检察工作的落实，促进公正廉洁执法，提高检察机关执法公信力。

确保检令畅通，增强制度执行力。推行检务督察制度以来，各级检察院紧紧围绕检察中心工作，普遍开展了以落实重大工作决策部署为重点内容的检务督察活动。高检院和上级检察院的重大决策部署一经作出，各地就派出督察组，及时了解工作部署的落实情况，以及存在的困难和问题，并采取针对性措施予以改进。

促进执法办案活动的公正、规范和廉洁。加强对执法办案活动的监督，是内部监督的重点，高检院将在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全措施的情况作为检务督察的主要事项。一是加强了对公诉、反贪、渎检等重点执法岗位和环节的监督，纠正了传唤、拘传犯罪嫌疑人或被告人的持续时间超过法律规定的时间、在办案工作区对犯罪嫌疑人实施监视居住等违规办案问题，规范了办案程序，严肃了办案纪律；二是规范了办案工作区的设置和使用管理，及时排除了办案安全隐患，落实“看审分离”制度和个案安全防范预案制度，强化了办案安全措施；三是通过以普通群众身份旁听法庭，并在庭审结束后征求法官对公诉人员出庭的意见建议，进一步规范了公诉人员出庭行为。

强化检察机关纪律作风建设。检务督察的现场督察，对于正在发生的违法违纪行为或者有损检察机关形象的行为，进行现场处置，及时发现和制止了一些有损检察机关形象的言行举止，化解了可能发生的社会矛盾；纠正了一些违法违纪倾向性和苗头性问题，检风检纪方面存在的一些突出问题得到较好解决。值得一提的是，暗访等督察方式的存在，使得监督无处不在、无时不有，广大检察干警遵守各项纪律禁令的自觉性明显提高。

探索内部监督工作为党组决策和业务工作服务的新途径。通过督察及时掌握了依靠其他工作方式难以发现的问题，为党组在检察业务工作、队伍建设和纪律作风建设方面的决策提供了真实情况，加大了决策的针对性和有效性。

二、对检务督察人员的要求及实现途径

对检察检察权的形使实施全程、动态监督的性质定位，对检务督察部门的人员素能提出了全新的要求。检务督察部门不仅仅是是要通过对各种信息的汇总、文书的审核、涉案款物的审核，以及案件质量的评查，发现原案办理中是否存在不规范乃至违法办案等问题，要能够对特定时期检察执法存在的问题进行高度概括，这就要求检务督察人员具备比其他各业务部门更高的检察综合能力。一是要具备现代管理的基本知识，具备综合各种检察办案信息的能力。要能够在特定时间内迅速对各种办案信息进行综合、分类、分析，能够迅速地归纳总结出其规律和特征。二是要具备发现问题的能力。检务督察的核心和真谛，在于通过综合检察执法的各种信息，发现原案办理中带有规律性的特性，找到办案中存在的带有普遍性和倾向性的问题，并有针对性地对各有关业务部门提出纠正意见，督促其更改，以达到规范办案的效果。三是要具备各种检察业务的技能。检务督察人员要熟悉检察侦查业务、公诉业务、刑事诉讼监督业务、民事行政检察业务、刑事申诉复查和国家赔偿业务等等，要懂得各种检察业务工作的流程，掌握各项检察业务工作的技能，要熟练掌握各诉讼环节对证据、事实的不同要求，善于发现检察业务工作容易出现问题的环节，才能应对检务督察过程中遇到的各种复杂问题。唯此，方能使检务督察真正成为内部监督的有效手段，成为创新检察管理，推动检察工作科学发展的有力措施。

检务督察是检察管理领域的一项重要改革举措，是一项全新的、创造性的工作，没有现成的经验和模式可以效仿，同时，检务督察的价值目标对管理人员提出了全新的要求，尤其是要求检务督察人员掌握和熟知各项检察业务技能，对检务督察队伍建设提出了更高的要求。笔者认为，要突破检务督察本身面临的瓶颈，除了将具有在多个检察业务部门工作经验的人员，以及各业务部门中能力强、熟知各相关检察业务、检察工作经验丰富的人员抽调到检务督察部门工作外，还应当采取下列措施强化检务督察队伍的建设。一是要强化各项检察业务的培训。要根据检务督察人员素能的要求，加强对检务督察人员检察业务的集中培训，要请各业务部门的业务能手讲授各检察业务流程，各相关检察业务技能、各相关检察业务的特点、内容，容易发生问题的环节，以及可能出现问题的种类和特征，使得从事检务督察的人员对各项检察业务有一个总体的认知。二是要强化检察应用软件和现代管理知识的熏陶。检务督察是一项兼具检察学、管理学以及计算机知识的综合性、复合性的工作。它不仅要求检务督察人员具备法学和检察业务技能，还要求具备管理技能、综合协调等方面的技能。鉴此，必须对检务督察人员进行多学科、多技能的培训，使其成为具备检察技能和现代管理技能的复合型人才。三是要对从事检务督察的人员进行政治素能的培训。检务督察工作处于各项检察业务的后方，是为各项检察业务的规范、科学发展出主意、提建议的参谋部门，是为院领导科学决策提供信息的智囊部门。检务督察的工作性质决定，对在这个部门工作的人员要求高。要搞好检务督察工作，使其真正发挥内部监督的效能，就要求检务督察人员比其他部门的检察人员付出更多，觉悟更高。这就要求从事检务督察的人员更要具备为检察工作科学发展而努力工作的奉献精神，要能吃得苦、过得硬、能奉献。为此，必须对检务督察人员更加突出和强化核心价值观的教育，强化政治素能的培养，使得每一个检务督察人员真正懂得树立“六观”的重要意义，并将其贯穿到案管工作的每一个细节，真正使得检务督察人员成为一支为各项检察业务办案活动号脉把关的专家能手