对边疆贫困地区县域金融服务现状的调查与思考

金融作为经济发展的重要推动力，不仅直接反映经济的区域性特点，而且经济发展的区域性很大程度要借助于金融的区域化运行得以实现。县域经济是国民经济中最基础的区域经济单元，覆盖了整个农村经济，它的繁荣程度很大影响着县域金融的改革去向。怒江州四个县均属于部级贫困县，在经济社会突破发展进程中，如何充分发挥金融的杠杆支撑作用，是今后很长时期需要各方面研究解决的重大课题。

一、怒江州县域经济发展现状

怒江州是一个集边疆、山区、民族、宗教、贫困为一体的少数民族自治州，总人口53.43万人，是全国唯一的傈僳族自治州。全州下辖泸水、福贡、贡山、兰坪4县，其中泸水、福贡、贡山为边境县，兰坪为内陆县。从县域经济发展情况看，福贡、贡山两县经济总量非常小，经济发展十分滞后，县域经济活动向县城集中的现象非常突出。而泸水、兰坪的经济发展相对较快，泸水为州府所在地，是全州的政治、经济、文化中心；兰坪为全州主要的工业产区，泸水、兰坪的经济发展较福贡、贡山较快，四县的发展极不均衡。2010年，泸水、兰坪的生产总值约占全州生产总值的83％，福贡、贡山的生产总值占全州生产总值的比例仅为17％。虽然各县县情各不相同，各有特色和发展模式，但有一个共同点：贫困、发展水平远落后于全省平均水平，四县均为国家扶贫开发重点扶持县，贫困面大、贫困程度深、返贫率高，被称为云南扶贫攻坚的“上甘岭”，全州县域经济社会与全省、全国相比，总体上还处于一个相对低下的水平，经济现状不容乐观。

据怒江州统计局统计资料显示：2010年，全州完成生产总值54亿元，其中泸水22亿元、福贡5亿元、贡山4亿元、兰坪23亿元，分别占全州GDP的41%、9%、7%、43%；固定资产投资总额泸水21.06亿元、福贡8.75亿元、贡山6.45亿元、兰坪26.01亿元，分别占全州中完成额的34.67%、14.04%、10.35%、40.94%；消费品零售总额泸水6.62亿元、福贡1.74亿元、贡山1.31亿元、兰坪5.19亿元，分别占全州总额的44.29%、11.70%、8.81%、35.2%；农村居民纯收入泸水2214元、福贡1460元、贡山1733元、兰坪2250元；县级财政收入为泸水12737万元、福贡2658万元、贡山2630万元、兰坪28018万元，财政自给率分别为16.88%、5.02%、5.83%、34.37%，总体看来，县域经济基础普遍比较脆弱，县级财政收入过低，县级自我积累、自我发展能力严重不足。

表一 “十一五”期间各县各项社会经济指标变化表

单位：亿元

二、怒江州金融服务基本现状

（一）机构网点分布状况

四县金融机构网点的分布格局与其经济格局基本一致，2010年末，全州四县共有银行业金融机构网点59个，泸水县27个，福贡10个，贡山7个，兰坪15个，2010年实现了全州29个乡镇金融服务全覆盖。国有商业银行有9个分支机构，17个营业网点，主要集中在泸水县城和兰坪县城，工商银行、建设银行撤销了福贡、贡山的所有机构网点，只有农业银行在4个县城均保留机构网点，在片马镇、通甸乡2个乡镇各有1个营业网点；农业发展银行（政策性银行）有1个分支机构，1个营业网点，均设立在泸水县城；农村信用社有3个县级法人机构和1个县级大社，31个营业网点，在29个乡镇设有网点;邮政储蓄有5个分支机构，6个营业网点。为了解决金融乡一级金融缺失问题，2010年农村信用社及邮政储蓄分别设立了贡山农信社独龙江分社、邮储福贡县子里甲营业所2个固定服务网点，农村信用社在贡山县丙中洛乡、捧打乡、普拉底乡，福贡县架科底乡、石月亮乡等地设立了5个流动服务站，实现了怒江州乡级金融网点全覆盖。

（二）金融服务情况

2010年末，全州金融机构各项存款余额为915781万元，同比增长27.87％；各项贷款余额为514453万元，同比增长18.33%，不良贷款余额857154万元,同比减少10.99%；涉农贷款余额为423108万元，同比增长31.45%。

分县域看：全州各项存款余额为915781万元，其中:泸水449220万元，占比49.05%，福贡88257万元，占比9.64%，贡山72961万元，占比7.97％，兰坪305343万元，占比33.34％；全州各项存款余额为514453万元，其中：泸水286258万元，占比55.64％，福贡38736万元，占比7.53％，贡山19331万元，占比3.76%；兰坪170128万元，占比33.07％；全州不良贷款余额为41604万元，其中:泸水18391万元，占比44.2%，福贡13321万元，占比32.02%，贡山4692万元，占11.28％，兰坪5200万元，占比12.50％；全州涉农贷款余额423108万元，其中：泸水245708万元，占比58.07%，福贡28840万元，占比6.82%，贡山13938万元，占3.29％，兰坪134622万元，占比31.82％；全州扶贫贴息贷款余额10231万元，其中:泸水县4500万元，占比43.98%，福贡700万元，占比6.84%，贡山736万元，占比7.19％，兰坪4200万元，占比41.99％。近几年来，金融部门认真贯彻货币政策，各县金融运行保持平稳，银行信贷较快增长，各项贷款呈平稳增长态势，金融支持经济发展的力度不断加强。

表二 “十一五”期间各县金融指标变化表

单位：亿元

分机构看：各项存款余额工商银行21234万元，占全州金融机构各项存款余额的23.19%，农业银行265611万元，占比29%，建设银行162128万元，占比17.7%，农业发展银行18270万元，占比2%，农村信用社157200万元，占比17.2％，邮政储蓄银行41561万元，占比10.91%。存款构成主要为机关团体存款、农业存款及储蓄存款；各项贷款余额工商银行124061万元，占比24.11%，农业银行161511万元，占比31.40%，建设银行92549万元，占比17.9%，农业发展银行59101万元，占比11.49%，农村信用社76972万元，占比14.96％，邮政储蓄银行259万元，占比0.14%。贷款主要集中于矿业、电力、公路等重点行业且集中于3家国有商业银行。除政策性银行以外，各银行业金融机构存贷比分别为工商银行58.43%、农业银行60.81%、建设银行57.08%、农村信用社48.96%、邮政储蓄银行0.62%。

2010各银行业金融机构市场份额表

自从2002年我国金融体制改革启动以来，国有商业银行对之前的市场定位、经营策略和方向都作了很大调整，完成股改工作的工行和建行在内部业务流程、资产风险控制上都更加规范、严格，对运营效率要求更高，为了整合资源，撤销了业务规模小且缺乏优质信贷客户和项目的县级机构。怒江州县域金融服务的主要重担便落到了农业银行和农村信用社的肩上，而农行在市场定位上一度处于矛盾状态，农村信用社又处于化解历史包袱的艰难时期，农村金融服务十分薄弱。2005年全州农村信用社改革资金支持方案实施以来，农村信用社在各级党委政府及相关职能部门的帮助下，经过几年不懈努力，资产规模迅速壮大，经营效益明显改善。目前，农村信用社作为农村金融服务主力军的格局已初步形成，未来一段时期我州农村金融服务体系建设的方向已基本明确。

三、农村信用社改革情况

（一）专项中央银行票据置换情况

怒江州辖内四县农村信用社于2005年第三季度成功认购了2556万元专项中央银行票据，其中：泸水1000万元、福贡421万元、贡山135万元、兰坪1000万元。当年置换了272万元呆账贷款、1355万元呆滞贷款、43万元逾期贷款、886万元历年亏损挂账。一直来，在人行怒江中支、地方政府、银监部门大力督促、帮扶下，各县联社积极努力，2009年9月3日，怒江州四家农村信用社央行专项票据经人民银行总行同意，成功兑付。至此，全州农村信用社试点改革资金支持工作告一段落。

（二）2011年3月末基本情况

截止2011年3月末，泸水、福贡、贡山、兰坪四县农村信用社资产总额分别为51462万元、37246万元、10720万元、66875万元，其中泸水、兰坪两县农村信用社比年初资产总额分别增加4136万元、2900万元，福贡、贡山两县农村信用社比年初分别减少4469万元、1385万元；各项存款余额分别为47979万元、35897万元、10149万元、63060万元，其中泸水、兰坪比年初分别增加2844万元、3259万元，福贡、贡山分别减少4630万元、1588万元；各项贷款余额分别为28502万元、18357万元、7354万元、35184万元，比年初分别增加7577万元、2914万元、1934万元、4485万元；不良贷款余额分别为6108.51万元、1786.23万元、1029.56万元、2981.05万元，不良率分别为23.24%、10.12%、13.92%、7.3%。核心资本充足率分别为-9.5%、2.85%、3.67%、7.05%；资本充足率-9.54%、2.84%、10.73%、7.06%，按当前监管标准，泸水处于0以下，福贡处于[0-4]、贡山、兰坪处于[4-8]；税后净利润分别为40万元、63万元、25万元、122万元。

（三）农村信用社改革成效

1.经营规模迅速壮大。截止2010年末，全州农村信用社各项存款余额159391万元，比2005年三季末增加124707万元，增长360%；各项贷款余额76972万元，比2005年三季度末增加51666万元，增长204%。短短几年间，各项存贷款保持了自身快速发展，经营规模迅速壮大。

2.历史包袱逐渐化解。2005年末，全州农村信用社历年亏损挂账2146万元，亏损面广，亏损程度深，经过多年的改革发展，历年亏损挂账已极大幅度核销，特别是在2009年9月实现专项票据兑付后，有效减轻了农村信用社多年形成的沉重包袱。2010年末，全州四县农村信用社均无历史挂账，纷纷现不良贷款“双降”。

3.经营水平逐年提高。改革工作启动以来，农村信用社营业收入持续增加，盈利能力不断提高，2007年全州四县农村信用联社全部实现盈利，2010年末，全州四县农村信用社实现利润分别为泸水38万元、福贡63万元、贡山25万元、兰坪127万元，连续4年在各方经营压力较大的情况下依然保持了利润总额较快增长，盈利能力总体较好。

表三 利润总额历年增长情况

单位：万元

4.支农功能加强。截止2010末，全州四县农村信用社涉农贷款分别为泸水16228万元、福贡11120万元、贡山3771万元、兰坪27805万元，分别占各项贷款余额的77.55%、72.01%、69.58%、79.03%；全州农户贷款面达71.43%，同比增加6.39个百分点，比2005年末增加6.63个百分点；农户小额信贷、农户联保贷款等针对性强的信贷产品开展成效显著。农户联保贷款方面，全州农村信用社共有农户联保贷款余额267万元，分别福贡257万元，贡山10万元，大力支持“三农”经济发展。

四、县域金融服务面临的主要问题及原因分析

（一）县域经济总量不足，产业结构不合理，发展不平衡，严重制约了金融的发展

怒江州县域经济的总体规模和人均占有率明显偏小偏低，经济与社会、资源与环境、城镇与乡村协调发展不够，县域之间经济发展极不平衡。产业体系尚处于低层次的起步阶段，产业结构不合理，工业发展滞后，第三产业不发达。三次产业中一产组织化程度低，龙头企业规模小，农业产业化水平较低；二产中企业规模小，管理技术水平滞后，产品市场竞争力弱；三产比重偏低。多数县没有形成特色支柱产业，县域经济总体上还未摆脱农业弱县、工业小县、财政穷县的状态，缺乏拉动地方整体经济的产业化项目，金融业拓展信贷业务缺乏可依托的载体。

（二）金融机制不健全，县域金融服务水平下降，影响对县域经济发展的支持力度

1.随着金融体制深化改革，县域金融机构的大量撤并，削弱了金融支持县域经济发展的能力。工行、建行为了整合资源，撤销了业务规模小且缺乏优质信贷客户和项目的福贡、贡山的县级机构，只保留了经济总量稍大一点的泸水和兰坪两县。农发行的机构定位不准、功能单一，与新农村建设不相匹配的问题越来越明显，仅在州一级建立了机构。农业银行在市场定位上一度处于矛盾状态，农村信用社垄断了主要县域金融服务，由于缺乏与之竞争的金融机构，县域金融服务水平下降。

特例：独龙江乡金融服务机构前途未卜

2010年11月24日，贡山县农村信用合作社在独龙江乡设立了金融服务网点正式挂牌营业，彻底解决了独龙江乡金融缺失问题。目前，贡山县农村信用合作社独龙江乡分社现有职工3人，其中大专学历2人，高中学历1人，均为男性职工。现贡山县农村信用合作社独龙江乡分社在业务开办方面仅开办了存取款业务，保障现金供应，未开办贷款业务及其他中间业务。

截止2011年6月30日，各项存款余额408万元，开户156户，库存现金236万元，共计办理存取款业务1383笔，其中：对公账户9户，存款余额249万元;储蓄存款账户147户（多为个体工商户、企事业单位人员及少量的农户），存款余额159万元。账务核算方面，由于通信网络未建立，业务核算系统只能使用单机版，账务无法与贡山县农村信用合作社并账，只能独立核算，独龙江乡分社上存资金在报表中使用同业存放科目核算而贡山县农村信用合作社只能将这块资金放入其他应付款科目核算，形成资金体外循环的“账外账”现象。收入方面因“只存不贷”，无各项收入。支出方面主要为利息支出及办公等其他支出，共计11.12万元，其中利息支出6225.99元（不包括6月30日的储蓄利息支出），办公、人员等其他各种支出月均1.5万元，经营7个月共计各项支出10.5万元。预计贡山县农村信用合作社独龙江分社经营1年将亏损20万元以上，网点建设及营运成本累计将造成30万元额外亏损。

目前独龙江分社情况不容乐观：

（1）由于网络尚未开通阻碍了业务的开展，制约了发展空间。一是农村信用合作社独龙江分社只开办存取款业务，日益呈现“储蓄所化”倾向，尚未开展贷款等其他创收业务，与独龙江乡整乡帮扶不同步；二是未能实现与县联社的并账经营，客观上形成了“账外账”，造成准备金少提现象；三是给库现管理、资金调拨和客户资金汇划造成了阻碍。

（2）安全防卫工作压力较大。由于独龙江紧邻缅甸，地形、民族和边境情况复杂，再加上县城到乡政府所在地交通条件恶劣、山高地险，现金押运的工作难度和任务特别艰巨，在职职工只有3人，且身兼多职，既是业务人员又是库现管理员还是安全保卫人员，因此该社的安全保卫工作压力特别大，一旦网络通信开通后，随着“通存通兑”的实现，资金汇划频繁，这一现象将更突出。

（3）亏损压力较大。由于独龙江乡交通闭塞、经济落后，居民居住极为分散，即便是在不久的将来，网络开通以后，能够开办贷款及其他业务，但贷款客户面狭窄等问题也将阻碍贷款业务的顺利开展，预计贡山县农村信用合作社独龙江乡分社将面临长期亏损的压力。

2.农村信用社新增金融网点服务功能不完善，服务水平低，前途未卜。怒江州金融服务机构缺失问题一直受到各级政府的高度重视，2010年，从落实民族发展政策的角度出发，怒江州农村信用社在7个金融缺失的乡镇建立了2个固定网点及5个流动网点，从此怒江州实现了乡镇级金融服务全覆盖。但由于相关配套措施落实不到位，光缆不通等原因，无法正常开办贷款、通存通兑等业务。金融服务单一、贷款需求得不到满足、结算渠道不畅等一系列问题接踵而来。据了解，2个固定网点处于亏本经营，5个流动网点存款业务量较少，由于宣传不到位，大部分居民错误的认为流动性网点是农村信用社设为催收贷款而设立的临时网点，金融服务水平大打折扣。

（三）县域资金大量外流，进一步加剧了资金供求矛盾

1.由于商业银行上收信贷管理权限，使县域机构的贷款不断萎缩，直接导致其对县域经济建设信贷投入逐年减少，吸收的资金大部分上存，在一定程度上变相成了上级行的“储蓄所”。

2.邮政储蓄只吸收存款，不发放贷款，并将吸收的储蓄存款以较高的利率转存人民银行，无风险的高息收入给邮政机构带来了较大的利益，因此，在短短的三年中政储蓄增势迅猛，金额不断增加，成为县域经济资金外流的重要渠道。2010年末，怒江州四县邮政储蓄存款余额41561万元，较2008年成立当年增加了27779万元，增长202%。

3.由于怒江州县域经济总量较小，缺少优质贷款项目，县级农村信用社承受风险能力较差，因此普遍存在存贷比较低、资金运用不充分情况。基于此，县级农村信用社为了增加利息收入，纷纷参加其他州、市的社团贷款，导致部分县域资金外流。

（四）金融机构缺乏针对中小企业及个体民营企业的信贷服务体系

1.商业银行贷款审批管理不适应中小企业贷款急、频、小的特点。商业银行贷款权普通上收至省分行或二级分行，县级支行贷款权限很小，许多贷款需要二级分行甚至一级分行审批，环节多，时间长。据调查，一笔贷款的审批一般要15天以上，尤其是项目贷款审批时间有的长达几个月，而且贷款手续繁杂，需要办理资产评估、抵押登记等。

2.各金融机构的贷款责任追究制，使员工产生“俱贷”心理，对风险难以确定的中小及个体民营企业不愿贷款当然在情理之中。

3.面向中小及个体民营企业的信贷品种较少，服务措施不到位。如现有的抵押担保贷款主要是针对大型骨干企业设计的，而中小企业普遍缺乏有效的抵押物，存在抵押担保难的问题，从而形成贷款难的老问题。

（五）社会信用环境欠佳影响了金融的发展

1.社会信用意识还比较淡漠。在信贷活动中，企业和个人违背诚信原则的行为时有发生，信贷征信系统和社会诚信体系建设正处于推动阶段，个别企业逃废银行债务造成大量银行贷款流失，而且严重损害了银企合作的信用基础，破坏了银企间正常的信用关系。

2.融资担保体系不健全。目前，怒江州仅有唯一一家州级融资担保公司，各县尚无担保机构，担保行业发展迟缓，业务开展缓慢，担保供需矛盾突出，难以满足众多中小企业贷款担保的实际需求。首先，担保资金来源量小。怒江州融资担保公司注册资金仅3000万元，按1：8的比例进行担保，中小企业只能获得24000万元贷款，相对于中小企业巨大的资金缺口无异于杯水车薪。其次，风险承担比例不合理，制约了融资担保公司与金融部门的合作。目前，各商业银行认为融资担保公司是由政府出资设立的，在贷款出现风险时应该由担保公司100%承担，自己不用承担；而担保公司认为依据云南省有关文件规定，公司与银行之间应该风险共担，公司承担70%，商业银行承担30%，由于担保公司与银行间没有达成共识，影响了国有商业银行与担保公司的合作。

五、加强和改进贫困地区金融服务的对策建议

（一）优化县域经济结构，增加县域经济的有效信贷需求

以市场为导向，加快县域经济结构调整的步伐。县域中小企业要以产权制度改革为核心，逐步形成合理的所有制结构、产业结构，提高中小企业的经济效益和整体素质。对有发展前景的中小企业，可通过引导民间资金参股等多种筹资方式，扩充企业自身资金，提高企业的债务性融资能力；加快企业技术改造、产业升级和产品更新步伐，走高科技发展道路。在融资方式上，由主要靠自我积累和银行贷款向多元化融资转变；在经济增长方式上，由粗放型向集约型转变，选择科技含量高、市场潜力大的产品为主营对象，加快产品和技术创新步伐，增强市场抗风险能力，提高竞争实力。国有商业银行根据县域经济发展的不同状况和特点，制定和运用区域性信贷对策，使分支机构根据当地经济发展状况和自身的经营管理水平，在授权的前提下做出灵活的应变，增强对地方经济的支持力度。在强化信贷风险防范和约束机制的同时，转变经营理念，增强信贷营销观念，加大资金注入，全方位多层次支持县域经济发展。

（二）重新构建与县域经济发展相适应的金融组织和服务体系

改革和完善县域金融组织和服务体系，使县域金融和县域经济实现共赢。人民银行要充分发挥“窗口指导”的作用，加强与地方政府及政府有关部门的联系，协调好政府及有关部门、金融机构和企业之间的关系，精心打造政府、银行、企业对接的“金融平台”。加强信息的收集、反馈和沟通，通过运用货币政策工具，加强金融监管，提供金融服务，适时引导金融机构加大对县域经济的有效信贷投入。随着粮棉油收购体制的改革，农业发展银行亟须重新定位，完善功能，拓展业务范围，把支持的重点由目前的粮棉油收购逐步扩大到支持农业基础设施建设、农业开发、农田水利基本建设、农业产业化结构调整上来。农村信用社要按照合作制的改革方向，本着“明晰产权关系，强化约束机制，国家适当扶持，地方政府负责”的原则，进一步完善法人治理结构，切实提高经营管理水平，真正发挥农村金融“主力军”和联系农民的金融纽带作用。改革邮政储蓄管理体制，解决因邮政储蓄高速增长加剧资金外流问题，应从有利于地方经济发展，特别是对资金未来短缺的县域经济，建立资金“反哺”机制。

（三）增强农村信用社综合实力，逐步强化其在支持县域经济发展中的作用

1.农村信用社要强化内部管理，改善金融服务功能，加快业务创新，增强信贷营销能力，充分发挥支农主力军作用，积极支持县域经济的发展。

2.逐步放宽对农村信用社的政策限制，为农村信用社参与县域金融竞争创造良好条件。对贫困地区应放松信贷规模限制，因为贫困地区很具有发展性，经济在国家新农村建设的形势下刚刚起步，而国家把贫困地区与全国大气候影响下的金融形势等同对待无疑是釜底抽薪，会使贫困地区刚刚起步的经济态势变得萎靡，造成重大损失，使贫困地区雪上加霜。

（四）加强与地方政府的联系与配合，使县域政策与货币政策良性互动

1.大力改善社会信用环境。创建良好的信用环境仅靠人民银行等金融监管部门以及金融机构是难以办到的，需要地方政府、企业和社会各界的共同作用方能有效。一个具有良好信用环境的县域，金融机构才会有投放信贷资金的热情和积极性，县域经济也才会具有良性的发展空间。因此，要大力开展创建信用政府、信用企业、信用村镇、信用个人的活动，切实增强全社会信用为本的观念，为地方经济金融稳健运行创建一个良好的社会信用环境。

2.加强财税政策与金融政策的协调配合。县域经济需要财税、金融部门以及其他部门的合力扶持，政府部门要重视银行的资金安全，变直接干预为间接调控，依靠环境吸引银行资金，依靠项目建设吸引银行资金，依靠政策服务吸引银行资金，对那些由于自有资金不足或还款能力较差、难以满足银行贷款条件要求的农业产业化项目，县域经济符合产业政策和市场前景的企业项目，实行减免营业税和贴息等优惠政策。对金融机构给予税收优惠政策。对其经营性收入、贷款损失核销、抵贷物资处置给予必要的税收支持，扶持其改善经营，提高效益，增强防范金融风险和支持县域经济发展的融资能力。

3.发展工业园区，壮大县域经济。过去县域经济发展的重心一直放在农业基础之上。长期以来，工业这条“短腿”没有得到加强和延伸，工业化水平不高，成为县域经济发展相对滞后的主要原因。走“工业强县”之路是县域经济发展的必由之路。工业园区则是壮大县域经济的有效载体。政府要筑巢引凤，加大扶持力度，加大招商引资力度，以工业园区为主战场，拓宽创业空间，加大创业培训，完善服务体系，优化创业环境，积极鼓励外出务工人员返乡创业，不断壮大本土优势企业。在园区开发建设过程中，要采取财政扶持、部门支持、市场运作、民间启动等多种方式，积极筹措园区建设资金，进一步拓宽工业园区融资渠道，解决园区中小企业融资难题。

4.进一步发挥县级人民银行的职能作用。要进一步加强窗口指导作用，增强货币政策的权威性，把执行货币政策与防范金融风险统一到支持县域经济发展上来。要加强对县域货币政策的研究，及时掌握本地经济发展情况及资金需求情况，建言献策，尽可能地参与到地方经济建设的一些重大决策中，当好参谋，确保货币政策落实到位。根据辖区经济、金融的实际情况，结合当地其他部门的相关政策，大力开展企业信用等级评价工作。