基于“公共利益”合理界定的公益诉讼受案范围立法反思

内容摘要：我国现行《民事诉讼法》中的公益诉讼制度调动了公民对危害公共利益行为提讼的积极性，保障了机关、团体诉权的行使，但由于“公共利益”概念本身的模糊不清，致使我国公益诉讼受案范围受限。因此，我们应从公共利益的界定范围出发，重新审视公益诉讼的受案范围，从而完善我国的公益诉讼制度。

关键词：公益诉讼 受案范围 公共利益

在2007年我国对《民事诉讼法》进行小幅度修改之后，2012年全国人大常委会对该部法律进行大幅度的修改并于2013年正式实施。相较于前，本次的修改幅度较大，尤其是引入了公益诉讼制度。该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。但通读整部法律条文，对公益诉讼制度的规定仅有这一条，以至于理论界和实务界在谈及我国该制度时存在争议，尤其是针对该制度的受案范围存在诸多不同观点。本文拟在分析公益诉讼和公共利益的概念基础上，寻求两者合理的结合点，以期对立法的完善提供新思路。

问题的提出

我国《民事诉讼法》第55条在规定公益诉讼的受案范围时，采取了列举加概括的方式。对涉及污染环境、侵害消费者合法权益的行为可以提起公益诉讼，至于其他的行为是否能适用该制度并没有明文规定，只是用“等损害社会公共利益的行为”这个限定语进行兜底规定。截至目前，我国没有出台有关公益诉讼的司法解释，各级法院也没有就除上述两种行为之外的其他侵害公共利益的行为进行立案。

笔者认为，造成这种现象一是因为理论界和实务界对公益诉讼适用范围的认识不尽相同，二是在于公益诉讼制度的落脚点即“公共利益”这一概念本身就有一定的模糊性。“公益诉讼”在汉语结构中属于定中结构类型，“公益”二字在该短语中做定语，因此，若想对公益诉讼有深刻的理解，应首先深刻理解公益诉讼中的“公益”二字的涵义。但问题随之而来，法律中的公益是仅指社会公共利益还是同时将国家的利益涵盖之内呢？对此问题的回答有利于进一步细化公益诉讼制度的落脚点是社会公共利益，还是社会公共利益和国家利益都是该制度的落笔。鉴于此，我们应在小的范围内深化“公益”的涵义，然后再放大至整个公益制度，从大的范围梳理对公益制度本身的理解，最后再结合当前中国国情，回归至该制度的落脚点“公共利益”并对其进行界定。只有将“公益”本身的涵义与我国当今社会较好结合，完善我国公益诉讼制度的受案范围，才能真正体现公益诉讼的制度价值。

从公益到公益诉讼制度

（一）公益的涵盖范围

公益，按照其字面理解就是“公共利益”，但是“公共利益”是否就等同于“社会公共利益”？民法学家史尚宽先生在论及“公益”时指出，“在日本民法不用‘公益’二字，而易以‘公共福祉’者，盖以公益易解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，改用‘公共福祉’字样，即为公共福利。其实，公共利益不独国家的利益，社会的利益亦包括在内”（史尚宽，1980）。由此可以认为，史尚宽先生认为“公共利益”是“社会公共利益”的上位概念，“公共利益”包括“社会公共利益”和“国家利益”。以李昌麒教授为代表的学者认为，“公益”与“社会公共利益”、“国家利益”没有上下之分。“就国家利益和社会公共利益而言，有时很难找出它们的区别，因为在我国社会主义条件下，国家利益和社会公共利益从根本上来讲是一致的”（李昌麒，2007）。

分析上述观点可知，在理论界就“公益”与“社会公共利益”存在前者是后者的上位概念和两者是等同的两种观点。笔者认为，“公益”应是“社会公共利益”的上位概念，其包括社会公共利益和国家利益。在某些情况下正如李昌麒教授所说，我国的国体决定了国家利益和社会公共利益从根本上是一致的，如因行政机关滥发采矿许可证损害了归国家所有的矿材，同时其他采矿者不能公平开采，社会利益受到侵害。但笔者认为，我国是将国家利益和社会公共利益分别论及的。《宪法》第12条规定：“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。由此可见我国宪法以根本法的地位确定了国家利益的地位，同时2007年的《物权法》鉴于我国是社会主义公有制的国家，专列一章（第五章）规定国家所有权制度。因此笔者认为，在我国“公益”包括了“国家利益”和“社会公共利益”。

（二）由公益到公益诉讼的跨越

“无救济即无权利”，权利和救济交相辉映，没有救济手段的权利只是空头支票。为了使公共利益得到法律保障，公益诉讼便应运而生。公益诉讼早在古罗马时代就已存在。古罗马在将法分为公法和私法之时，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”。古罗马的此种分法与近代将向法院提讼请求的请求人不同而分为“公诉”和“私诉”不同，罗马法中的公诉是对有关国家利益案件的审查，私诉是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。此外，在罗马法程序诉讼的分类中，有私益诉讼和公益诉讼之分。私益诉讼乃保护个人的权利，公益诉讼乃保护社会的公益（周 ，2008）。笔者认为，古罗马时代的“公诉”和“公益诉讼”是相辅形成的，公诉中的“国家利益”和公益诉讼中的“社会的公益”是并列的关系。因此也论证了笔者在上文中所认为的观点，国家利益和社会公共利益是横向的并列关系，隶属于公益之下。

我国公益诉讼受案范围理论与立法评析

（一）我国公益诉讼适用范围的沿革

1.理论研究。据笔者通过同方中国知网的不完全统计，自1999年才开始出现对该问题进行专门论述的文章，并在三年内先后提出经济公益诉讼和行政公益诉讼。1999年韩志红发表的一篇名为《公益诉讼制度：公民参加国家事务管理的新途径―从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去》。在该文中，韩志红没有限制公益诉讼只能适用于环境污染还是侵害消费者合法权益的行为，其认为只要是违法者的违法行为侵害了国家利益或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定人的合法权益造成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利代表国家违法者。其后，有学者认为经济权利在很多情况下并不仅体现个人的私益，而往往是国家利益和社会公共利益的体现，因此我国应单独设立经济公益诉讼（郑翔，2001）。与此同时，行政法学者从行政法角度认为，我国应建立行政诉讼的公益诉讼或者客观诉讼制度，赋予行政诉讼程序直接保护公共利益、维护行政法治和保障市场的公平竞争秩序的法律功能（于安，2001）。时至今日，我国学术界在对公益诉讼的受案范围上出现百花齐放百家争鸣的景象。

2.立法规定。笔者通过在中央人民政府网站检索，我国最早就公益诉讼进行规定是2005年国务院颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，该决定第27条提到：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。在该决定中仅就环境公益诉讼进行简单的提及，对诉讼主体也没有叙述。2012年8月31日十一届全国人大常委会第二十八次会议新闻会上，王胜明就民诉法修改答记者问时，并没有就公益诉讼究竟解决什么问题进行详细回答，只是说要经过一段时间的实践再总结经验，到目前为止官方没有对该问题做进一步的叙述。

（二）我国公益诉讼受案范围立法的弊端

笔者在上文中已论述到，公共利益分为社会公共利益和国家利益，因此以保护公共利益为目的的公共诉讼的受案范围应包括侵害社会公共利益和侵害国家利益的行为。令人失望的是，我国民事诉讼第55条仅针对社会公共利益，这便是我国公益诉讼受案对象的弊端之一。第55条采取了列举和概括的方式，在列举了污染环境和侵害消费者合法权益的行为之后再以“等损害社会公共利益的行为”进行概括。受法条的误导，实践中一般仅受理污染环境和侵害消费者合法权益的行为。

社会公共利益，对于全世界的学者而言都是个很难界定的概念。陈新民教授认为社会公共利益的界定受一个国家的国家任务和国家基本原则的影响。所谓“国家的任务”是指，在国家发展的不同阶段上，由于受不同的社会经济、政治以及理论的影响，国家的任务是有所不同的，而不同的国家任务则在很大程度上影响着其宪法的制定和实施，从而影响着对公共利益的理解。所谓“国家基本原则”是指，宪法所确立的国家的基本原则包含着许多价值要素，而这些价值要素均可以作为公共利益具体化的出发点（陈新民，1999）。结合当前我国形势，党的十提出了五位一体的总布局，“五位”即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，笔者认为社会公共利益的概念也应包含这五个方面，那么我国以社会公共利益为目的的公益诉讼也应服务于这五项内容。然而第55条列举的和现实中受理的污染环境和侵害消费者合法权益的行为仅对应了生态文明建设和经济建设，政治建设、文化建设、社会建设便无踪迹。

我国公益诉讼扩大受案范围的建议

在针对扩大我国公益诉讼受案范围提出建议之前，我们不妨先研究一下国外就该部分的先进立法。对于公益诉讼的受案范围，各国都没有统一的规定。由于大陆法系和英美法系法律思维的不同，大陆法系对受案范围的规定相较于法律思维开放的英美法系而言比较狭窄。

对于我国公益诉讼的受案范围，笔者认为首先应吸纳公共利益下的国家利益。国家利益的直接体现就是国家对国有财产的所有权。国家所有权是我国社会主义经济体制下的特殊制度，它是指国家代表公民对国有财产所享有的物权上的权利。国有财产是我国的经济命脉，是建设社会主义现代化国家的经济基础，与国家的命运息息相关。鉴于此，我国对国家财产的保护十分重视，无论是从宪法还是到部门法甚至于各种条例规定都有对国有财产保护的相关规定。然而，国有财产保护的现状和立法者当初的愿望背道而驰，现实中国有财产流失十分严重。因此，对于国有财产的保护我们不仅仅需要宣示性口号，更需要一个经济惩罚制度来固守我们的国有财产。笔者认为公益诉讼就是一个不错的选择，这也体现了公益诉讼对公共利益的全面保护。

其次，结合我国国内社会和经济现状，我们应扩大社会公共利益的涵盖范围，同时将更多有关社会公共利益的违法行为纳入公益诉讼的惩罚范围之内。民事诉讼法第55条列举的保护范围仅涉及到“五位一体”中的经济建设和生态文明建设，因此我们还应将政治建设、文化建设、社会建设纳入为社会公共利益的范围之内，并将有关的违法行为归入为公益诉讼的受案范围。如为更好建设我国文化产业事业而设立的知识产权保护制度就有很明显的社会公共利益性。知识产权保护制度是为了保护知识产权人的独立占有权利，但是如果知识产权人过度地行使自己的权利，必会产生和社会公共利益的冲突，因此我们也应将此类行为纳入公益诉讼的受案范围之内从而更好的服务于文化建设。另外，我国有关行政机关疏于对开采矿产申请单位的资质作严格审查，导致国有财产的流失，或者导致其他单位因不公平竞争而遭受损失，不仅涉及国家利益的损失也涉及到了行政违法行为，因此也应将其纳入公益诉讼的受案范围。当然涉及公共利益的行政违法行为究竟是单独在行政诉讼法规定还是概括性地规定在民事诉讼第55条有待于进一步论证。只有将社会公共利益的概念和我国的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设相结合才能更好的界定公益诉讼的受案范围，从而体现公益诉讼的制度价值。

参考文献：

1.史尚宽.民法总论[M].法律出版社，1980

2.李昌麒.经济法学[M].法律出版社，2007

3.周，吴文瀚，谢邦宇.罗马法[M].群众出版社，1983

4.颜运秋.公益诉讼法律制度研究[M].法律出版社，2008

5.周.罗马法提要（再版）[M].北京大学出版社，2008

6.韩志红.公益诉讼制度：公民参加国家事务管理的新途径―从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去（下）[J].中国律师，1999（11）

7.郑翔.论建立经济公益诉讼的必要性[J].财经理论与实践，2001（4）

8.于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题[J].法学，2001（5）

9.陈新民.宪法基本权利之理论基础[M].元照出版公司，1999