浅析中国税收流失问题及对策

摘 要：税收流失困扰着税收。造成税收流失的原因是多方面的，既有纳税人一方的原因，也有征税者一方的原因，还有制度方面的缺陷。为此，应从立法、制度等多方面制定措施治理税收流失。

关键词：税收流失；税收征管；纳税人；征税人

中图分类号：F812.42 文献标识码： A 文章编号：1003－3890（2009）01－0041-04

税收流失概念近几年被广泛使用,对税收流失概念的定义和范围的界定,是展开税收流失问题研究的基础和前提。狭义的税收流失是指在一定的社会经济条件和税收制度下，本应征收而实际未能征收的各种税收收入。它包含两方面的内容：第一，从纳税人（包括扣缴义务人）的角度，其采取各种方法、手段导致实际缴纳的税收收入小于按照税法标准规定征收的税收收入，其表现形式有偷税、抗税、骗税、隐性收入等。第二，从征税人的角度，征税部门由于各种主观、客观原因导致按照税法规定本应征收而实际未能征收的各种税收收入，其表现形式有越权减免税、吃税、包税等。广义的税收流失是一个系统的范畴，它不仅包括因为各种原因未能征收的税收收入，而且包括造成税收收入减少以及税收收入减少带来的经济影响这一系列的运动过程。

税收流失困扰着税收，也威胁着税收。税收流失的治理已成为世界性难题，并为社会各界所广泛关注。然而，无论是从深度还是广度上，对它的研究目前还比较薄弱。特别是在中国，由于对其研究起步较晚，且大多数是由税务实际部门的工作人员从自身的工作实践中进行经验总结，其探讨的理论性、系统性和科学性还有待于进一步完善，所提出的治理措施也在全面性、针对性和实用性上有一定的不足。因此，从理论和实践的结合上就这一问题展开深入研究，既是加强中国在这一领域学术研究的需要，也是指导治理税收流失实践的需要，更是落实依法治税、从严治队、规范管理、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税、提高税收征管水平的需要。

一、中国税收流失的原因分析

（一）纳税人纳税意识淡薄，是造成税收流失的直接原因

税收是政府筹措财政收入满足社会公共需要的主要手段。纳税是公民的法定义务，但在市场经济条件下，纳税人作为独立的市场利益主体，追求自身利益最大化是其本性，而尽可能地不缴税或少缴税，以减轻税收负担正是这种本性的体现，只要偷、逃税的利益大于偷逃税的成本，就会有纳税人铤而走险。

（二）现行税收制度不完善，客观上为税收流失提供了条件

中国现行税制是1994年税制改革时确立的，随着经济形势的不断变化，现行税制的许多规定已不能适应经济发展的需要。如增值税实行抵扣制度，形成生产、经营各环节彼此衔接、相互制约的机制，但对建筑安装、交通运输、邮电通信等行业，由于执行难度大而被舍掉，使增值税抵扣的“链条”中断，为纳税人偷、逃税开了方便之门；内外有别的企业所得税制对外资企业实行普遍的优惠，造成内外资企业实际税负差别很大，刺激了内资企业逃避税收；个人所得税采用分类所得税制，结果造成对工薪阶层的税收约束比较硬（因为有工薪发放环节的代扣代缴制度），而富人能够通过将大量的个人高收入放到生产成本支出里面去做账，或分散收入进行逃税，使个人所得税成为当前流失率最高的税种。另外，税收优惠过多过滥，地区间、不同经济形式间纳税人税负差异较大，这也为纳税主体规避税收负担提供了条件。

（三）税收法制存在缺陷，不利于依法治税、应收尽收

中国目前的税收法规、制度尚不健全，使依法治税缺乏有力的根据。有法不依或有法难依，税务部门执法独立性难以有效保证。如地方政府为促进本地经济发展而进行的各种越权和随意减免税，成为税收流失的重要因素；执法不严，税收处罚的刚性不够，使税收流失行为关系人自身利益预期增大，刺激税收流失。在税收执法的过程中，税务机关往往只重罚款的查补，处罚力度偏轻，尽管偷逃骗税现象屡见不鲜，但是很少有人为此付出沉重代价，客观上使纳税主体违法行为的机会风险小于机会收益，助长了纳税主体的侥幸心理；司法不健全，保障不力，税务司法保障体系没有真正建立起来，税务机关对涉税犯罪等活动没有独立的侦查、预审、检察等权力，税务司法活动基本上依靠非专业的公、检、法机关执行，这使得《税收征管法》中规定的税务机关所具有的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实，并且由于受人员短缺、专业知识不足等的限制，税务犯罪案件立案、查处、结案的效率不高，影响了打击涉税犯罪的力度。

（四）税收征管不力，使税收流失难以有效遏制

首先，某些征管制度过于简约、粗放，给实际操作带来难度，如现行税款缴付制度，以纳税人自行申报缴纳为主，但是税务机关如何监控纳税主体的经济行为，如何保证纳税人申报的真实性却没有相应的制度与之配套。其次，征管人员素质不能完全适应新时期税收工作的要求。突出反映在“单一型”人才较多，既懂税法又懂财会和计算机技术的“复合型”人才较少。少数税务人员为了追求自身利益，导致税收流失。最后，征管手段和技术相对落后，使税务管理效率低下，跟不上时展的要求。虽然现在税务系统已开始推行税收信息化管理，但尚不能充分有效地发挥税源监控、堵塞漏洞的作用，而且还未能与工商、海关、银行和企业进行联网，制约了预防税收流失功能的发挥。电子商务的出现，使得针对有形产品而制定的以属地为基础的现行税法显得力不从心，因为电子商务具有无国界性、超领土化以及数字化等特点，造成税务部门难以追踪稽核，而加密技术的运用又使本已无形化的产品和账目更加隐蔽。

（五）财政收入体系本身存在的缺陷，间接地导致了税收的流失

目前，中国的财政收入体系事实上由预算内收入、预算外收入以及体制外收入（各种摊派和非正规收费）组成。虽然每年预算外资金计算的口径有所变动，但数额巨大的预算外收入对税收收入的冲击则是不争的事实。还有一些单位和部门通过摊派、集资、收费等形式获得的体制外收入，它同预算外收入一样也对税基形成侵蚀，导致税收流失。在局部利益的驱使下，易诱发地方、部门保护主义，出现重费轻税、“藏富于民”和越权减免税等现象。地方政府受地方利益的驱使造成的税收流失较之纳税人受自身利益最大化驱使造成的税收流失危害更甚，它以政府的名义，体现的是局部利益而非个人利益，使检查、处罚的难度更大，而得利者往往心安理得，没有违法的自责心理，而且其涉及的面往往很广、金额很大。

（六）税收征管过程中信息不对称，也是造成国家税收流失的一个突出原因

首先，征税人和纳税人之间的信息不对称。纳税人受利益驱使，一般不会将自己真实的经营信息向税务机关和盘托出，而税务机关要面对成千上万税源分散、收入渠道多种多样的纳税人，以及受人员数量、素质、稽查手段等限制，无法掌握纳税人所有真实的经济情况。只能部分掌握纳税人的信息，而出现了信息不对称。其次，征税人与其管理机关之间的信息不对称。税务人员如没有足够的激励和约束机制，就可能不积极主动地去及时收集纳税信息，严格依率计征和稽查处罚，甚至有可能与纳税人一起作假，利用手中的权力谋取私利，导致税收流失，而其管理机关往往难以及时发觉。最后，上下级税务机关之间也存在着信息不对称。目前中国上下级税务机关之间的税收任务管理主要是上级机关下达指令性税收收入计划，但由于上级税务机关不能了解地方经济的完全信息和下级税务机关征税的努力程度，因而无法确定一个适当的计划征税额和对下级机关进行奖惩，下级税务机关在税收征收时就有可能为谋取地方或部门利益而有税不收，从而导致税收流失。

（七）地下经济的普遍存在，导致税收流失严重

地下经济是世界各国共有的现象，在法制相当健全的发达国家，地下经济规模也通常占GDP的10%左右。中国是发展中国家，法制尚不健全，地下经济活动的规模更大。梁朋先生2000年运用现金比率法和收支差异法对中国1985-1998年的地下经济和因地下经济导致的税收流失规模进行估测，认为地下经济规模占GDP比重1992年高达21.48%，因地下经济导致的税收流失规模从1985年的178.14亿元上升到1997年的675.25亿元。

二、治理中国税收流失的对策建议

（一）加强税法宣传，树立公民正确的税收理念

树立公民正确的税收理念，是治理税收流失的基本前提。首先，应充分利用电视、广播、报刊、宣传海报、网络等媒介，向社会传播正确的税收理念，使公民在潜移默化中逐渐接受并形成一种自然而然的观念。除了通过媒体，各级税务机关还可以开展各种免费税务咨询方式，如电话咨询、传真服务、网页查询等；也可以在办税大厅甚至在一些公共场所如大型商场、车站放置一些免费的税收宣传资料，将新出台的各种政策法规及时地传递到纳税人手中。其次，税收宣传要有针对性，注重宣传实效。最后，税收宣传是一项长期的工作，具有持久性，应持续、稳定、系统地开展下去，而不能仅局限于一年一度的税收宣传月。税收宣传要达到“为税收工作创造良好环境”的实效，而不是搞华而不实的“花架子”，只有取得了实实在在的效果，税收宣传才有意义。

（二）进一步完善现行税制，稳步推进税制改革

完善和规范增值税，扩大其征收范围，全面监控增值税专用发票，逐步扩大其防伪税控系统的应用范围；扩大消费税的征税范围，将一些高档滋补、保健药品和一些奢侈性的高档消费行为如高尔夫球、游艺项目等列入消费税税目，调整消费税的税负结构，调高白酒、啤酒和含铅汽油的税率，适当降低非奢侈消费品如摩托车、小汽车、化妆品的税率，提高消费税总体收入水平，增强其调节功能，为增值税转型提供税收收入方面的支持；完善个人所得税制，调整个人所得税税率，对工薪所得适当降低税率，对劳动报酬等隐蔽性较强的附加性收入提高税率，加强对高收入行业和高收入者的控管，强化收入申报管理，消除个人收入来源隐性化的做法；完善税收优惠，压缩目前太多太滥的税收优惠减免，改变目前根据纳税人经济成分、性质、组织结构不同而给予不同的税收优惠减免的做法，全面实行国民待遇原则，创造一个公平的市场竞争环境；统一内外资企业所得税，将目前实行的内、外资两种企业所得税合并改革为法人所得税或公司所得税，统一税率，统一税基及计算标准，统一税收优惠，公平税负；改革个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制，适当提高扣除标准，应考虑住房、养老保险、教育和赡养人口费用的扣除，并适当照顾弱势群体，建立个人收入应税申报制度；改革农业税，全面取消农业特产税，适时开征社会保障税、遗产与赠与税、物业税，适当降低流转税与所得税的税率档次，简化税制结构，等等。

（三）加强税收征管体系的建设，加大对偷逃骗税的处罚力度

首先，要抓好税源的监控和管理，税务部门应加强与工商部门的配合，定期或根据需要从工商部门了解登记注册、核发营业执照的情况，以核实纳税人是否依法办理了税务登记。同时，逐步建立统一的纳税人登记号码制度，并用计算机与工商、海关、银行、企业等进行联网，实现信息资源共享，最大限度地减少税收监控的死角和盲区，减少税收流失。其次，强化税务稽查，提高稽查水平。建立和健全税务稽查工作中选案、检查、审理和处罚四个环节相互分离又相互制约的稽查制度，以在稽查人员之间形成权力制衡机制，防止现象。培养一批专家型的税务稽查人员，改善稽查装备，提高稽查办案人员的稽核能力。加大稽查频率，增大偷漏税被发现的概率。第三，加快计算机应用步伐，建立完备的网络监控系统，实行信息化管理。加快网络建设，尽快在税务机关内部实现数据资源的共享，加快各类税收软件的开发，建立全国性的国际商情网络与信息情报中心，为反避税工作提供信息和依据。第四，加大对各类涉税违法行为的处罚力度，增强税法的威慑力。同时，也要杜绝滥用处罚权现象的发生。第五，提高税务人员的综合素质，完善激励约束机制，激励税务人员依法征税、文明服务，严肃查处以税谋私的行为，加大税务人员违规风险和机会成本，堵塞税收流失的内部漏洞。

（四）健全税务司法保障体系，遏制税收流失

国家应出台单独的税收基本法，将税收管理的基本内容以法律形式固定下来，保证国家税收不受侵犯。此外，可效仿国外的普遍做法，建立专门的税务警察和税务法庭，加大打击税收犯罪活动的力度，以提高对涉税犯罪行为的查处率，从而形成强大的威慑力量，维护税收秩序。

（五）加强部门协作，完善协税、护税网络

在实际工作中，应加强与工商、银行、技术监督及公检法等部门的配合，加强国税、地税之间的协作，对具体内容和要求都应有明确的规定，对作为和不作为的法律责任作出明确、硬性的要求。同时，健全税务监督机制，充分发挥内部监督、行政监督、法律监督、群众监督和舆论监督的作用，鼓励广大公民积极举报各种偷逃骗税行为，形成社会性协税护税网络，使偷逃骗税行为无藏身之地。

（六）规范政府收入形式，加快进行清费立税改革，增强政府收支的透明度

统一政府财政，清理和整顿预算外收入和体制外收入，将体现政府职能的部分纳入预算管理；积极推进规范政府收费的改革，对于地方政府的收费，该归并为税收的实行费改税，不能归并为税收的，严格按照政府的收费制度，该留的留，该取缔的坚决取缔，消除目前各种收费对税基的侵蚀，切实减少税收流失。

总之，税收流失的治理是一项涉及到全方面、需要从一点一滴做起的庞大、系统的工程，任重道远，各级领导和税务部门应积极地去发现、解决问题，逐步改善中国税收流失严重的状况，开创中国税收工作的新纪元。

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Analysis on Problems and Countermeasures of China's Taxation Drain

Yu Xin

（Guangdong Yunfu Secondary Professional School, Yunfu 527300, China）

Abstract: The taxation drain perplexs the taxation. The reasons causing the taxation drain are many aspects, including the aspect of taxpayers, the aspect of the taxman and the systematic shortcomings. So we should make up measures from aspects of legislation and system to manage the taxation drain.

Key words: taxation drain; administration; countermeasures of the taxation drain