工业用地推行年租制的主要障碍及其对策建议

我国土地年租制始于存量划拨用地有偿使用改革的尝试。1998年《土地管理法实施条例》明确其为国有土地有偿使用的一种方式。但从实施现状看,挖潜、改造存量是当前年租制实践的重点,增量土地则很少涉足。近年来,针对工业用地出让制在招商引资大环境下导致的一方面许多生产企业找不到用地,另一方面许多企业倾向于圈地搞投机,致使土地低效利用和工业用地供需矛盾加剧的现象,许多地方政府尝试通过标准厂房年租赁制,达到保障生产企业用地供给的同时抑制企业“圈地”。但从嘉兴、绍兴等开发区实践看,普遍存在已竣工标准厂房闲置的现象。这一现象引发了各地对推行土地年租制供应政策的疑虑。本文从工业用地年租制优越性入手,探讨现阶段推行年租制的障碍,提出推进年租制的政策建议。

一、工业用地推行年租制的优越性

年租制是海外市场经济发达国家或地区普遍采用的工业用地供应模式。欧美国家一半以上的工业发展空间是通过工业厂房租赁的方式投入市场的。新加坡更为典型,为确保工业用地低成本充分供应和有利于产业结构调整,新加坡政府专门组建半政府性质的裕廊集团专营工业用地的开发及供应。目前裕廊集团控制着新加坡全国80%面积的工业用地及其各种厂房、后勤设施的建设管理,并通过租赁的方式供应给最终使用者。从新加坡设立裕廊集团的目的及运行效果看,一方面政府通过对工业用地供应的高度垄断,确保了土地及厂房供应价格的低成本和稳定性,另一方面促进了土地集约利用,这正是我国现阶段工业用地供给及利用追求的目标。推行土地年租制有以下优越性:

(一)是解决当前工业用地供应及利用出现的大量盲目圈地、粗放利用与供求矛盾突出并存问题的根本出路

造成我国工业用地投机性需求膨胀的症结在于现行出让制存在缺陷,突出表现在出让制形成的土地使用权物权化及土地增值收益基本归土地使用者占有,使得土地更多的被视为资产加以保有或用于投机,而非作为稀缺性要素加以利用。这种制度下,一旦土地存在巨大升值空间或取得土地成本与市场转让价之间存在巨大差价时,用地者就更倾向于多占土地。推行年租制,可弱化工业用地资产属性,还工业用地主要作为工业生产要素的本来属性,从而消除土地作为物权增值获利的机会,抑制圈占土地现象的产生。

(二)承租人可分年支付租金,减轻企业经营成本

目前各地之所以出现竞相低价出让土地进行招商引资,本质上是通过降低企业投资成本来提升招商引资吸引力。推行年租制,可大大降低企业资金压力的问题,有利于提升招商引资能力,促进经济的可持续发展。

(三)有利于抑制投机性需求

年租制按年交纳租金并可定期调整,因而有利于缩小市场租金与契约租金差价所造成的寻租空间。同时,租赁土地的转租、转让和抵押等处分权受到了较大的限制,这样有利于国家对租赁后土地实施有效的监管,特别是当年租制的产权界定为债权时,可较好避免出让制由于物权化的产权定位而导致土地投机问题严重。

(四)更符合现代经济活动规律

现代经济活动方式多种多样,资金在各部门及行业流动加快,这就要求对资源的配置与使用具有灵活性。出让制土地使用年期长且固定,而企业则生生灭灭,从而导致企业真正在出让年限内完全自己使用的比较少,转让频繁。实行年租制,企业可根据自身的要求选择多种租赁形式、租金标准,既可以是单纯地皮的租赁,也可以是包括地上建筑物及附着物同时出租的租赁。因此,年租制更适应这一要求。

二、推行工业用地年租制的制约因素及障碍分析

海外实践及理论充分证明工业用地年租制是保障企业用地需求,优化用地配置的重要方式。但我国目前推行的难度非常大,特别是在标准厂房年租制实践中,多数地方对标准厂房建设及承租企业给予了多项优惠政策。如浙江上虞市出台的《关于鼓励入驻标准厂房兴办企业的暂行办法》,对租赁、购买标准厂房的入驻企业,以企业销售收入、利润形成的对地方财政贡献部分,分3-5年以奖励形式返回给企业,实现企业购买标准厂房零成本,租赁标准厂房前3年零租金。如此优惠的条件签约入驻与意向入驻企业需求量只有40万平方米,仅占已结顶标准厂房面积的50%左右,而企业同期申请用地量达到15000亩(可建1000万平方米的厂房),对厂房的需求量只有对土地需求量的4%。造成这一现象的原因是多方面的,在现阶段我国推行土地年租制受多方面的因素制约。

首先,目前年租制尚缺乏明确的相关法律规范,更缺乏有效的实现形式及具体操作的规范,如年租金标准、计征方式,租金调整期限、依据,操作程序、方式及实施条件,租赁土地处置方式等规范,后续监管的政策设计等。由此造成用地企业对租赁使用权缺乏安全感。同时由于企业对租赁土地缺乏充分的财产权,如承租期内没有转让、抵押等权利,致使企业融资、重组等受到一定限制。而利用土地融资是我国当前企业发展解决资金的重要途径,特别是普遍存在的出让价格大大低于市场转让价格的情况下,企业利用土地资产的融资额度,往往超过支付的地价款,因此企业不愿意采用年租方式获得生产场地。

其次,现行的土地出让制形成的土地使用权物权化,使得土地增值收益基本归土地使用者占有。在现时条件下由于招商引资的需要,地方政府往往采取各种措施控制工业出让地价,一级市场与二级市场转让价格普遍存在50%以上的差价,同时由于土地价格的增值特性,使得土地更多的被视为具有良好投资价值的资产加以保有或用于投机获取增值收益。尽管通过年租制企业可以减少一次性投入,但却无法获得巨大的土地增值收益,对于土地增值收益的追求是目前我国用地企业获取出让土地的一个重要方面,因而租赁土地或厂房缺乏积极性。

再次,国内企业传统的办厂观念短期内难以改变。办企业首先申请土地,然后建设厂房组织生产,这是我国企业办厂的固有思维:一个企业一定有一个独立的院子,用围墙围起来,厂门口立一块大牌子,否则认为不像一个工厂。这一点国外企业观念差异很大。根据嘉兴经济开发区企业用地调查,许多外资企业要求租赁标准厂房生产,而不愿购买土地建设厂房,直接申请标准厂房的企业100%为外资企业;而内资企业只有在用地申请得不到批准的条件下才迫不得以选择租赁标准厂房进行生产。

三、进一步推进工业用地年租制的政策建议

如前所述,受法规、观念等方面因素的制约,现阶段推行工业用地年租制存在诸多障碍,政府应当采取积极措施加以引导。

首先,加强年租制立法体系建设。尽管土地年租制在《土地管理法实施条例》上得以确认,并通过《规范国有土地租赁若干意见》进行了规范,但相比于出让制较完备的法律法规体系而言,年租制的实施存在法律支撑明显不足的问题,特别是承租土地产权的完整性问题法律界定尚不明确。当前迫切需要从法规政策层面解决年租制土地的产权特征、融资、续租等方面的问题,为企业长远发展提供安全保障,减少企业用地发展的不确定性。

其次,弱化工业用地的资产属性。从改革和健全土地产权约束机制入手,改变单一的土地使用权出让制,弱化工业用地的资产属性,还工业用地主要作为工业生产的最基本生产要素的本来属性,消除土地作为物权增值获利机会而形成债权增加成本支出机制,从根本上改变企业用地的内在动因机制,有效防止多占、圈占土地现象的产生,达到保障工业用地低成本利用的同时,促使土地能够更高层次趋向集约,并为产业结构升级留有足够的空间。

再次,加强舆论引导。通过各种途径介绍宣传国外企业用地的空间组织方式,企业利用标准厂房组织生产是工厂建设的必然趋势,改变企业“一定有一个独立的院子,用围墙围起来,厂门口立一块大牌子才是一个工厂”的传统认识。

最后,加强标准厂房类型研究。目前我国建设的标准厂房基本上为多层标准厂房,由于不同类型的工业对厂房要求存在一定差异,须加强标准厂房的类型研究,针对不同类型的行业用地特征,设计建设不同类型的标准厂房,扩展标准厂房的适用类型。

参考文献:

1、丹尼斯・迪帕斯奎尔等.城市经济学与房地产市场[M].经济科学出版社,2002.

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(作者单位:浙江树人大学经贸学院)