房改新政:艰难的转身

8月13日，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的24号文件(以下简称“24号文”)，其核心内容是“加快建立健全以廉租住房制度为重点､多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。具体而言，24号文明确指出:低收入者可以选择政府的廉租房或者拿廉租房补贴解决住房问题;中低收入人群可购买有限产权的经济适用房;其他收入人群则通过市场解决住房问题。

无疑，在房价日渐高企的今天，这份姗姗来迟的文件再次给了多数人一线期望。它标志着，商品房垄断中国楼市的格局必将产生剧烈变动。长远来看，随着政府对保障性住房给予的重点关注，廉租住房､经济适用房份额的不断提高，厚积薄发的房改新政必将对中国房价的总体走势产生特定影响。

值得注意的是，24号文的更像是中国渐进式房改过程中的一次艰难的转身。十年前，即1998年中国房改刚刚启动时，将住房“保障化”与“市场化”列于同等地位是当时房改的基本准则，起初并无轻视“保障”之说。遗憾的是，历经十年，住房“市场化”不断深入，住房“保障化”大幅滞后，前者甚至进一步挤压了后者的实施空间。时至今日，新一轮政策回归原始轨迹，重拾旧日宗旨。个中激荡的历史宿命实在令人唏嘘不已。

(一)南辕北辙的十年房改

1998年，东南亚金融危机的余波远未消散。彼时，基于避免危机波及､警惕危机覆辙的考虑，扩大国内尽显疲态的内需成了中国经济的核心任务。于是，延续计划经济体制､长期实行城市福利分房､变相造成“住房短缺”的桎梏受上述背景影响而被彻底打破。当时的设想与如今的24号文在对象细分上稍显不同，即高收入者购买和租住商品房，中低收入者以经济适用房满足需求，最低收入者通过廉租住房解决住房难题。根据这一年“国发23号”文件的规定，经济适用房覆盖面应占到城市人口的60%-70%。也就是说，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”成为十年房改最初的基本方向。

然而，实际操作中可谓南辕北辙。一方面，政府启动内需的紧迫性变相促成了商品房独霸中国楼市的格局――住房“商品化”对快速拉动内需的意义不言而喻;另一方面，房地产自身的行业特点也使得房改政策出现了偏差――房地产作为消费和投资的中间环节，对提高各级政府的“GDP政绩”有着显著的成效。在这两方面的合力作用下，十年房改历经一半时间之后，开始加速偏离原有轨迹。

2003年9月份，《国务院关于房地产市场持续健康发展的通知》下发各级政府，提出“要逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;同时，根据当地情况，合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围。”

这一通知显然得到了各级政府不遗余力的响应。最终，房地产行业的财政收入与城市建设和发展资金乃至“GDP政绩”形成紧密的联动机制。在这一联动机制下，作为源头的房地产财政收入被最大限度的挖掘。自然，对财政收入贡献相对不大的经济适用房建设大大放缓。同时，随着城市地价的不断高企､城市建设的不断发展､城市人口的不断增加，城市住房需求日渐膨胀。相应的，稀缺的土地资源所释放出的相对滞后的住房供给也为开发商抬高房价提供了广泛的操作空间。最终，需求远远领先供给的结果便形成了中国新一轮房价虚高乃至房产泡沫。

对于这一结果，管理层迅速作出了回应。也是在同一年，央行旨在提高开发商贷款门槛的121号文件。与此同时，各部委也各尽所能对房地产行业进行了调控。以建设部和发改委的调控方针为例，建设部主张住房供给与需求的双面压制，指望“一碗水端平”来稳定房价;发改委则倾向于压制住房需求以配合住房供给，从而平衡房价。不过，事后证明，市场的阀门一旦打开是难以收拢的。调控形成的市场真空最终使得住房需求出现“井喷”之势，房价上升从此一发不可收拾，可谓“越调越高”。

(二)重回起点的房改新政

此后五年，中国房价便在不断的争议､不断的调控中自斟自饮､自弹自唱。而房改也随之陷入了两难之境:一方面，全面市场化的结果必然照顾不到一些弱势群体，进而影响和谐社会的发展;另一方面，过度干预市场的结果又将是“越调越高”，实在是得不偿失。在这样的背景下，24号文的应运而生无疑承载了人们太多的期望。

24号文的核心内容是要“建立以廉租住房制度为重点､多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。在房改新政再度重视住房“保障化”､重回起点的基础之上，这一核心内容被赋予了更多的现实意义。与“国发23号”文件相比，此次新政将廉租住房的保障范围从最低收入家庭扩展到低收入住房困难家庭，也将经济适用房的保障范围从原来的中低收入家庭缩小到了低收入家庭。这一方面说明政府已经实事求是地认同了中国收入渐成两级分化之势的现状，另一方面，它更说明，随着政府财力的不断积累，中国政府有能力扩大保障对象的范围，进而加快和谐社会的发展进程。

当然，24号文的意义远不止于此。从本质上而言，它将明确划分政府和市场的边界。即通过将住房“保障化”与“市场化”分离的方式来解决房改过程中的两难之困。从此，政府可专注于保障性住房供给以及房地产市场监管这两大职能，从而脱离“越调越高”的恶性循环。

为实现上述构想，相关职能部门的调整已经蓄势待发。据建设部一位权威人士透露，“以后会有一个专门机构来管理全国保障性住房工作”即所谓的“住房保障司”。它将由现有的“住房保障与房改指导处”以及“公积金管理处”合并而成。此外，与“住房保障司”相对应的“房地产管理司”也在紧锣密鼓的筹备中。前者将主要负责住房保障制度建设和政策制定､执行，后者则集中于房地产行业的管理。

值得注意的是，在24号文基础上，建设部首次明确“两限房”也将纳入住房保障体系。“两限房”是指经城市人民政府批准，在限制套型比例､限定销售价格的基础上，以竞地价､竞房价的方式，招标确定住宅项目开发建设单位，由中标单位按照约定标准建设，按照约定价位面向符合条件的居民销售的中低价位､中小套型普通商品住房。很明显，“两限房”进入住房保障体系对解决中等收入人群的住房难题大有裨益。当然，据知情人士透露，初期中央对各地“两限房”的开发规模将不做具体要求，不过，既然要加大住房保障力度，“两限房”，作为政府､公众､市场三方共赢的产物，其规模终会得到提高。

(三)知易行难的房改愿景

在关注中等收入人群住房困难的基础之上，24号文倾向于着重解决低收入人群的住房难题。它提出了一个明确的愿景，即在2010年，全国实现廉租房从覆盖“最低收入住房困难户”扩大至“低收入住房困难户”。

事实上，这一愿景可谓知易行难。其中包括两大问题值得重视:

――资金数额问题。24号文提供了四条翔实的资金渠道:地方财政的预算拨款;10%以上的土地出让净收益;住房公积金的全部增值收益;中央对中西部地区的预算内投资补助以及廉租房保障专项补助。

其中，财政部与建设部在涉及到中央应摊派的资金数额上存在较大分歧。据知情人士透露，建设部主张中央出政策，地方出资金;财政部则认为，鉴于当前的住房困难户与建设部估算的数目相去甚远，财政部不赞成地方政府成为“冤大头”。

两部门“扯皮”的焦点在于当前人均住房面积低于10平方米的城市“双困户”(住房困难以及收入困难)的底数不清。据财政部2005年的典型调查，全国当时共有110万“双困户”;建设部则认为目前全国共有近400万“双困户”。显然，至少财政部不愿相信，短短两年全国“双困户”竟增长2倍有余。

当然，再去调查这一数字的真伪也不现实。多数专家建议采用折中方案即中央和地方各自分摊廉租房建设资金的一半。

需要特别指出的是，将财政部和建设部的估算结果作一平均处理，目前全国至少有近255万人均住房面积低于10平方米的城市“双困户”。要解决这部分人群的廉租房问题，中央和地方政府首先需投入近千亿元，再加上解决其他低收入人群住房困难所需的建设资金以及租赁补贴资金，综合数目无疑十分庞大。

――资金落实问题。庞大的资金数目对中央和地方而言都不轻松，不过，上述四个渠道的资金能否全额亦或大部分落实到位更是关键。其中，尤以土地出让净收益和全国住房公积金增值收益这两大资金来源为甚。据建设部统计:去年前者如按正常的比例提取资金，那么用于廉租房建设的数目可达135亿元，实际情况则是，最终落实的资金仅为3亿元;而后者去年计提100亿元，实际投入廉租房建设的只有20亿元。

就土地出让净收益而言，其定义是土地出让金总价减去征地成本和各项税费后的净收益。值得注意的是，在过去相当长时间内，地方政府都将此收益作为预算外收入的主要来源，故土地出让净收益又被戏称为“第二财政”。它作为地方政府推进城市发展甚至创造形象工程的主要资金来源，向来是与“GDP政绩”挂钩的。尽管目前中央已明确把低收入群体住房保障列入“政绩考核”。但是，对于一些领导人而言，在土地出让净收益相对额定的情况下，要在“GDP政绩”与“廉租房政绩”之间作出取舍，实在是左右为难。此外，虽然自今年年初开始土地出让金已被纳入地方预算管理，但是在扣除了包括占土地出让总价10%―15%的“新增建设用地有偿使用费”､每亩数千到数万元不等的征地成本､其他税收乃至引资所需建设费以及占土地出让金2%的征地业务费等数目达十多项的费用之后，剩余的10%对于所需数目十分庞大的廉租房建设资金来说不啻于杯水车薪。

另就住房公积金而言，大部分应提收益长期滞留在各地公积金管理中心以及政府财政部门，管理分散不说，监督机制也不完善。因此，要将这部分增值收益完全用于廉租房建设在现阶段是可望而不可即的。并且，政府强制把原本属于全体公众的增值收益用于低收入人群的廉租房建设，本身就缺少相应的制度配合，因此就显得合情而不合理，相关争议也就在所难免。

当然，涉及到的制度性问题非一朝一夕间所能改变，这将是一个长期的渐进式过程。令人欣慰的是，就在24号文的十多天后，8月24日至25日，全国住房工作会议也在北京顺利召开。会议决定:今年年底前，在所有设区城市，凡符合规定住房困难条件､申请租赁补贴的低保家庭，基本做到应保尽保;明年年底前，覆盖到所有县城，东部地区和其他有条件的地区，要率先把保障对象扩大到低收入住房困难家庭;2010年底前，全国城市低收入住房困难家庭都要纳入保障范围。

虽然房改另一个突出的问题如利剑一般始终高悬于人们的头顶:如若现有的政绩评价机制以及财税体制仍然不作丝毫变动，那么房改新政的艰难转身又有何实践意义?

但是，明确的改革步骤表明新一轮房改的转身之势已不可阻遏，亡羊补牢，犹未为晚。

(作者单位:万和源传媒公司市场部)