救助!难题?

目前不仅需要尽快升级完善相关的法规制度，也要进一步明确确立救助管理的地方性法规，使救助工作更具可操作性，更多释放其蕴涵的制度能量和制度暖意。

2012年12月下旬，在长沙雨花区一桥下，一名流浪者冻死；2013年1月3日，长沙开福区一桥下，另一名流浪者冻死。“短短数天，两起人命，他们缘何拒绝温暖不去救助站？”而连日来，引发广泛关注的“记者假扮流浪汉长沙救助站内遭殴”一事也持续发酵，再加上贵州毕节流浪儿童悲剧、郑州民工冻死等事件，一时间，有关于各种流浪人员的救助以及如何让流浪人员得到更好的救助，成为公众普遍关注和热议的焦点。

流浪者为何拒绝温暖

近年来，虽然社会保障体制不断完善，然而，因各种原因导致的城市流浪者仍不在少数。虽然2003年，收容遣送制度的取消和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁行，让流浪者获得帮助的可能大为增加，但是，还是有很多城市流浪者拒绝温暖而不去救助站。

“这其中原因很多。”长沙市救助站站长黄智谋说，有些流浪者过惯了自由的流浪生活，而一些以拾荒为生的流浪者需要四处奔走才能拾到废品，无法在一个地方固定生活。此外，按相关规定，救助站只能为求助者满足衣食住行医等基本的临时性需求，不能提供现金支持，一些流浪人员因满足不了这一需求而选择继续流浪。“‘自愿求助，无偿救助’是国家救助工作的基本原则，一些流浪者不愿意来，我们也没有办法。”

有舆论指出，从当前情形看，城市救助站更多起到的是一种“转送”作用，这就意味着，对于收留的流浪乞讨人员，他们并无必须救助的压力，也并不试图去提供延伸式的救助措施。

有媒体称，接连发生的长沙流浪汉死亡事件及记者假扮流浪汉与救助站冲突，反映出长沙流浪救助工作的漏洞和现行救助机制的不足。“一项制度转变从零开始，若要兼顾各方各面，需要时间来不断完善。”黄智谋说，作为一个临时救助机构，救助站仅是整个救助体系中的一环，“比如临时救助过后，下游的事情谁来做，还需相关制度配套。”

黄智谋说，救助站以暂时解决流浪乞讨人员衣食住行医，帮助他们返乡为主要职责。“有些求助者因对救助站的工作内容、形式、服务对象不甚了解，希望我们把所有问题都解决，而导致矛盾产生。”他举例说，一些流浪儿因父母离异等家庭变故被救助站接收、临时监护，但如何对他们进行后续帮助和支持，仍有待解决。“求助对象情况复杂，需求不一，目前我们的工作方式和内容，还不是很适应社会发展和民众需求。”

《救助管理办法》需改进

对于“记者假扮流浪汉长沙救助站内遭殴”一事，有评论如此表示，“纯粹官办的救助站，不可避免地沾染了许多官僚习气，甚至衍生出新的权力滥用。记者在长沙救助站的遭遇或许是个案，但已经暴露出当权力没有被真正纳入法治轨道，救助站就可能变成第二个收容站，孙志刚的遭遇可能会成为今天其他人的复制，不受制约的救助站正行驶在脱轨的危险中。”

“2003年颁布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》终结了运行22年的收容遣送制度，对城市里生活无着的流浪乞讨人员进行了以自愿和无偿为原则的临时性救助。如今该制度的运行已经进入了第10个年头，充分释放和彰显了以人为本的制度能量和制度善意，但各地的救助站确实普遍面临着身份甄别难、安置遣返难等诸多现实的困惑和挑战。”湖南律师陈平凡在接受记者采访时说，这从一个侧面反应出社会救助制度和具体运行当中普遍存在的一些问题。

记者了解到，由于目前一些部门、社会公众以及救助对象本身对国家的救助制度与政策不尽了解甚至存在误解，往往以为只要有困难的都可以得到救助站的救助。现实生活当中，经常就有一些热心人把自己路上遇见的精神病患者、走失的老人、残疾人，甚至把无人照料的危重病人送到救助管理站。虽然这些人不一定都符合救助条件，但如何处理不仅需要耗费大量的时间和精力，也容易让救助站普遍面临“要求救助的不符合条件，符合条件的又拒绝接受救助”的尴尬。

“对于救助工作当中普遍遇到的那些问题和情况，有关方面确实需要做出更为系统的制度思考和安排，或者采取更为科学、有效的措施加以应对。”陈平凡认为，目前不仅需要尽快升级完善相关的法规制度，明确救助站和民政、公安、司法、卫生等部门的职能交叉和所属关系，也要进一步明确确立救助管理的地方性法规，使救助工作更具可操作性，更多释放其蕴涵的制度能量和制度暖意。

“救助站相关信息需要进一步向社会公示，确保救助资金真正落到实处，确保权力按照法治化、程序化、规范化的轨道有序、善意运行。”陈平凡说，他正打算向相关部门提出申请，要求各社会救助站尽可能明确、具体地公开平时的救助工作情况、接受救助者的情况、救助资金的使用和去向等相关信息，促使更多救助站工作人员转变思想观念和工作理念，切实改变工作作风。

另有法律人士分析指出，有关部门有必要重新审视9年前制定的《城市乞讨流浪人员救助办法》，对其中存在已与社会发展不同步乃至严重滞后的地方进行修改、完善和升级，进一步强化社会救助过程的法制化、程序化和规范化。

变管理为服务

2003年孙志刚事件后，收容遣送制度被废止，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始实施。中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员唐钧分析，《办法》有两个特点，第一是强调“自愿”，第二是在“流浪乞讨人员”之前加一个“生活无着”的定语，但是，这些“革命性”的“重新定义”却使“救助管理”处于“没有服务对象”的尴尬局面。

唐钧认为，要想改善我国社会救助体系的现状，让需要救助的人得到救助，最重要的还是修改立法，填补法律的漏洞。唐钧建议，一是对不同的对象实行分类救助。首先，救助管理的主要对象应该是在人口流动的过程中因为遭遇不测事件，在生活无着的情况下，自愿向救助站求助的任何中华人民共和国公民，不要给他们无端地贴上“流浪乞讨”的标签。第二，对于流落街头的精神病人、老年痴呆症患者、离家出走的儿童，应该用“善意的强制”使他们得到救助，同时，救助站应该通过互联网寻亲信息，以便于他们的家人尽快找到走失的亲人。二是改“救助管理站”为“救助服务站”，同时也将救助管理条例改为救助服务条例。现在，救助管理政策仍然是变着法子要把人送回老家去，自然让需要救助的无着人员望而却步。唯有改“管理”为“服务”，强化社会救助的服务功能，才能让社会救助真正发挥效力。

农民工为何得不到救助

对于农民工救助问题，唐钧说，农民工露宿街头，之所以没能得到及时救助，是因为《救助管理办法》并没有将农民工列为救助对象，民政部门不能进行强制救助。因此，民政部门承担的仅仅是道义上的责任，而非法律上的责任。

据统计，当前我国外出农民工约有1.64亿人，其中约六成是新生代农民工，是城市流动人口的主要组成部分。他们中的大多数虽然户籍在农村，但长期在城市就业和生活。

南开大学社会建设与管理研究院院长关信平称，“农民工之所以目前还是社会救助的盲区，是因为城乡低保和社会保障体系是按照户籍制度体系来管辖的，各地政府社保体系只管辖本辖区的居民，不能覆盖在当地就业的非户籍人口。”

唐钧说，贵州毕节的几个孩子钻垃圾箱里取暖出事以后，民政部门也部署了应对措施，因为受到《救助管理办法》的“束缚”，列出的对象中有流浪儿童、残疾人、精神病患者、重病人等，但是没有农民工。

郑州克谨律师事务所律师田玉州说，农民工在城镇缺乏生活基础，是城市中最困难的群体之一。为保障其基本生活和权益，应建立农民工应急救助机制，政府和有关民间组织应该维护农民工权益，开展针对农民工的法律援助。对遭遇意外伤害或重大疾病、生活陷入困境的农民工，当地政府和民政部门应该给予临时性的应急援助。

“法律可以通过有社会责任感和道义良知的‘人’（包括政府、社会组织和公民）基于社会良心的实践，得到进一步完善和发展，而以法律没有授权来为应负责任者开脱，对社会进步没有好处。”广东法制盛邦律师事务所律师郑争元说。

对于自愿原则，郑争元的看法是，自愿原则不能解读为完全的自愿，保障公民的生命健康权是第一位的。

“对于不知该如何求助或者不愿求助的人而言，在进行救助前还要他填申请表。自愿求助，第一不现实，第二脱离了立法的本意。立法的目的是为了保障人权，在某些特殊的情况下，应采取主动积极的举措，而不是不作为。”郑争元说。

在特殊情况下的“善意强制”，就是主动积极的举措应该包含的内容之一。对“善意强制”这一举措，唐钧和郑争元均表示赞同。

建立普遍的城乡低保制度

唐钧和关信平都认为，社会救助的对象不应该只针对“流浪乞讨人员”，而应该是“流动人员”。

他们认为，建立普遍的城乡低保制度，是避免再次发生农民工露宿死亡和消灭城市乞讨现象的唯一出路。

关信平建议，在适当的时候，将现在的最低生活保障制度的保障范围扩大、延伸，对于在城镇工作、居住一定时限的流动人口，可以按当地的标准享受城市居民最低生活保障制度。“譬如说规定农民工在一个城市连续5年以上就业居住生活的，就可以纳入到社会救助体系中来。”另外，关信平说，救助站的服务水平也有待进一步提高，农民工不仅需要基本的住宿和吃饭，更需要的还是就业辅导、技术培训和就业信息。他呼吁政府投入更多的资源来搞好社会救助工作，通过加大人员和资金投入来更大幅度地提升社会救助水平。

唐钧说，政府机构应在调查研究、制定政策和立法监督等方面有所作为，而在社会救助的实务层面应该尽可能让民间组织来办救助服务站，“国家购买服务”，可以考虑由专业社会工作者主导的非营利机构来具体实施，资金来源以国家财政为主。

河南省某高校一位不愿透露姓名的教授说，社会救助是解决社会弱势群体基本生活的社会救济制度，社会救助体系建设是我国社会保障体系建设及民政工作的重要组成部分。“社会救助工作是各级政府的重要责任，无论如何，发生农民工街头露宿死亡的悲剧，政府都需要反思，并改进工作。”

孤儿救助体系漏洞该谁来堵

河南兰考民办托儿所火灾，引发了社会对孤残儿童救助的关注。细究之下，人们发现，袁厉害收养的弃婴无一是法律意义上的孤儿，也从未获得附属在孤儿身份上的救济资金。有专家认为，这一问题并非个案，相关政策规定的对孤儿身份认定的程序难以操作，导致弃婴被挡在国家救济的大门之外。

尽管在许多法律文书中，孤儿和弃婴都被并列提及，但在具体的操作中，孤儿和弃婴往往被割裂开来。弃婴如果被认定为孤儿，即意味着能够获得一本《儿童福利证》，享受国家的儿童福利政策，而未能获得这一身份，则难以得到相应的救济。

在2011年河南省进行的孤儿身份核查及登记管理工作中，袁厉害的“孩子们”，被排除在核查范围之外。

开封市民政局社会福利科科长韩付平告诉记者，按照通知，该次核查的范围为：包括城市、农村散居的孤儿和民政部门兴办或民政部门认定的福利机构养育的孤儿，非民政部门认定的民间组织和个人收养或抚养的孤儿不属于本次核查范围。“就是因为这一条，所以我们没有给袁厉害收养的孩子作登记。”韩付平说。

曾任民政部社会福利和慈善事业促进司司长、现为北京师范大学中国公益研究院院长的王振耀曾向媒体表示，由于一些残疾儿童的父母无法将孩子送到福利院，导致一些孤残儿童流落社会：由于领养孤儿也执行严格的户籍登记制度，一些拿不出父母死亡证明的孩子无法得到合法领养。

而目前，地方民政部门还没有一个专职部门依据有关条例对不合法的收养进行管理。民政部相关负责人近日公开表示，兰考事件表明我国儿童救助保护体系还不尽完善，有些法规需要修订，如公民收养条件过高，相关法规宣传普及不够，孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全，多数县（市、区般有专门的儿童社会福利机构等。

西南政法大学教授袁林认为，我国的法律法规及相应的政策措施在孤、残儿童这一特殊群体上尚需完善。袁林告诉记者，她更加希望得到的结果是，建立起一套专门保护孤残儿童权利的法律法规体系。

火灾是偶然，但出事背后却存在某种必然。因此，事故调查，只拿袁厉害说事是不够的；官员问责，板子只打几个基层官员是不够的：结束悲剧，只盯着兰考一地也是不够的。

一场大火，暴露出散落在社会角落的遗弃孤残儿童群体是多么庞大，形成原因和生存状态又是多么复杂。应当承认，弃婴现象在全国特别是欠发达地区仍然较为普遍。而法律漏洞、制度缺失、财政投入跟不上、基础设施建设严重不足，又让大量需要救助的孩子长期游离于政策保障之外。“必须健全法律制度和弃婴救助体系，首先最大限度减少病残儿童的出生，严厉打击遗弃行为的出现；然后是各级政府竭尽所能补上公共服务欠账、完善救助体系：再就是鼓励民间慈善来作补充，并将之纳入监管。”有相关评论员如是说。