谈民事诉讼法中的公益诉讼制度

摘要:改革开放以来，我国经济水平的发展和提升非常明显，反而随着市场经济的进步，我国公共利益逐渐被侵蚀。为了能够保障公共利益，我国在2012年增加了公益诉讼制度，以起到保护环境、保护消费者合法权益等社会公共利益的作用。本文主要分析了民事公益诉讼的内涵及制度建立的缘由，司法实践中的民事公益诉讼以及原告主体资格的确定，阐述了影响民事公益诉讼发展的问题，并针对完善民事公益诉讼制度的建议进行了研究和探讨，以期维护我国社会公共利益。

关键词:民事诉讼法;公益诉讼制度;诉讼主体

中图分类号:D925．1 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)03－0017－04

随着我国经济的发展，人们逐渐意识到公共利益被侵蚀。特别是近年来，越来越多的人投入到公共利益维护的官司中。我国对公共利益诉讼制度的构建并不完善，致使很多人由于各种原因无法提起公益诉讼。我国存在法院不理睬、判决执行力度不强等问题，公共利益与立法的关系不够密切，因此我国需要注重民事公益诉讼的完善，保障公共利益不被侵害。2012年，我国在《民事诉讼法》中增加了公益诉讼制度，从此推动我国公益诉讼的发展和完善。

一、民事公益诉讼的内涵及制度建立的缘由

随着我国社会的发展、经济的进步，我国公民对公共利益维护的要求越来越高。我国曾经发生多次公共利益没有得到维护的案件，激起了群众的愤慨之情。我国为了维护社会和平，同时使公共利益得到保障，于2012年8月31日通过了《民事诉讼法》修改决定，在其中增加了公益诉讼制度。公益诉讼最早起源于古罗马，根据古罗马法律制度的诉讼程序，可以将其分为三个阶段，首先是法定诉讼程序，即原告必须根据古罗马的法律要求进行，同时必须采用法律要求的怨言和动作进行诉讼，如果在诉讼过程中没有按照法律规定进行诉讼，则败诉的可能性较大。其次是程式书诉讼程序，此时对原告及当事人在诉讼过程中的语言和工作要求没有那么严格。最后是非常诉讼程序时期，此时需要将诉讼的资料及程式书公开。在法定诉讼程序阶段和程式书诉讼程序阶段，还分为法律审理和事实审理，而到非常诉讼程序阶段，则没有法律审理和事实审理。程式书诉讼程序阶段，主要有公益诉讼和私益诉讼，因此公益诉讼起源于程式书诉讼程序阶段，其相对于私益诉讼，其可以由任何市民因维护公共利益而提讼，同时受到侵害的人祸公认为适合的人拥有优先的权利。公益诉讼，顾名思义则是以维护公共利益为目标，而提起的诉讼。根据我国2012年《民事诉讼法》修改决定，公益诉讼主要是指由法律规定的机关和组织，根据我国法律法规，就侵害国家利益、污染环境及社会利益的群体或行为，向人民法院提讼，同时人民法院根据法律法规对群体和行为进行审理并追求法律责任的过程。根据原告主体和诉讼对象等特征，可以将公益诉讼分为两种，即任何人、单位或组织，都可以对危害公共利益、触犯相应法律法规的行为，向人民法院提讼。另外一种则是我国《民事诉讼法》的修改决定，即只有国家特定的机关和组织，才能够对危害社会公共利益的行为提讼。相关组织和法律单位要明确公益诉讼的特征，即公益诉讼首先要以公共的利益为目标，确保诉讼要求和达到的结果能够维护多数人的利益，而不是单单只维护原告或某单个人的利益。公益诉讼是以维护公共利益为目标，因此不同的组织和个人都可以成为诉讼注意，即使是与案件没有之间厉害的关系，也可以以维护公共利益为缘由，担任诉讼主体，起到违法行为的作用。为了保障公共利益受到的危害程度达到最小，需要对当事人的处分权进行限制，并确保判决效力的扩张。根据对我国2012年《民事诉讼法》修改决定的研究和分析，其主要考虑到我国环境污染日益严重，同时消费者权益保护问题得不到完善解决等，因此社会群众就社会公共利益日益增加的情况，向国家发出呼吁，建立了公益诉讼制度。目前我国《民事诉讼法》对原告主体有明确的规定，即只有与案件有之间利害关系的人或组织才能够担任原告，这与公共利益维护的要求不符，同时也造成人民法院在受力公益诉讼方面，也受到限制。另外，有些实体法对原告主体的规定并不局限直接利害关系，如海洋监督部门则可以根据相关法律，以代表国家的形式，向危害海洋环境责任者提讼，然而由于我国相关程序法不够完善，实体法依然不能够进行有效的管理，即实体法与程序法不够协调。

二、民事公益诉讼案件司法实践

公益诉讼在我国法律明确出现的时间并不长，因此其与传统的诉讼有一定的区别。过去由于相关法律规定的缺失，大家常见的诉讼类型主要是私益诉讼，因此当公益诉讼以维护公共利益的名义，逐渐在我国引起较大的关注。我国比较著名的公益诉讼案件，同时也是号称我国第一例民事公益诉讼案乃是1996年福建邱某因邮电局多收了0．6元的话费，而将邮电局至法院。该起案件的影响力极大，社会各界也开始因该起案件而逐渐公益诉讼，主要表现在环境保护、消费者权益保护及国有资产保护等。本文主要就汉阳龙阳湖环境污染案和全国牙防组违法认证案进行了分析。

(一)汉阳龙阳湖环境污染案

在我国经济发展之初，较为注重工业的发展，而忽视了对环境的保护。如今，随着我国城市化的发展，城市人口相应增多，环境污染问题也日益加重，如雾霾、酸雨、噪音、垃圾等，环境污染严重影响了群众，危害了社会公共利益。我国虽然加大对环境污染的治理，然而效果并不明显。虽然有人希望能够通过法律的途径解决环境污染的问题，然而由于我国公益诉讼制度还不够完善，因此难以真正维护利益。如汉阳龙阳湖环境污染案，龙阳湖作为养鱼基地，其有超过半个世纪的时间都有渔业作为附近渔场职工的生活来源，然而随着我国工业的发展，工业污水排入到龙阳湖中，造成严重的水质污染，导致养鱼基地的鱼逐渐死绝。渔业承包人就湖水污染和死鱼问题向有关部门反映，并向当地人民法院提讼，要求对龙阳湖排污水的公司立即停止排放，并赔偿渔场损失230万元。诉讼过程中，当地环保局拒绝提供相关湖水污染资料，且当地人民法院也迟迟不肯作出判决。就环保局的不合作，不履行职责的问题，渔业承包人向中级人民法院提讼，但被驳回。由于该案件影响较大，中级人民法院后来受理了该案件，但在暗箱操作的情况下，渔业承包人以放弃诉讼，活动200万培养金的情况下，案件被强行和解。由此案可以看出，渔业承包人无法与大企业和政府部门进行抗争，大企业和政府部门可以用资金和权利，使案件诉讼不能以公正、公平的状态进行审理。在诉讼过程中，环保局拒绝了原告的取证，采取一种置身事外的态度，然而在最后的协商阶段，环保局有参与其中。因此我国需要注重公益诉求制度的完善，保证诉讼的公开化，且原告能够从取证、诉讼成本等方面得到帮助和支持。随着我国环境污染越来越严重，我国开始注重接受环境环境公益诉讼案件，有些地方成立了环保法庭，用以审理环境公益诉讼案件。由于我国公益诉讼案件并不多，因此无法从实践中逐渐完善公益诉讼制度。

(二)全国牙防组违法认证案

随着我国注重文明法治社会的建立，但在社会上还会存在侵犯消费者知情权、假冒伪劣产品、虚假宣传等情况，消费者伪劣能够保护自身的权益，希望通过法律的途径来解决。如由于全国牙防组在没有取得论证机构资格的情况下，以虚假宣传的方式证明一些口腔护理商品的预防牙病的效果。李某发现此情况后，向中国国家认证认可监督管理委员会反映该情况，希望认监委能够对全国牙防组进行查处，以保障消费者的合法权益，然而认监委却对该情况置之不理。后来李某多次经过多种途径，提讼，却都遭遇驳回。直到最后法院在舆论压力下，才受理诉讼，才对案件作出判决，然而判决结果并没有达到李刚预想的效果。由于《民事诉讼法》规定，原告只能是与案件有直接理该关系的公民，因此李某通过购买产品的方式将自己变成消费者，但最终也致使获得了8．9元的赔偿。李某的诉讼一直得不到法院的受理，可以反映我国公益诉讼难的问题，主要是由于公益诉讼主体资格不够完善。目前，我国已经将公益诉讼制度加入了《民事诉讼法》中，其在我国逐渐得到重视，随着我国公益诉讼司法实践的增多，其制度也会相应完善。

三、公益诉讼案件的范围

目前危害公共利益的常见途径有污染环境、垄断市场、侵犯消费者权益以及破坏公有财产等。2012年《民事诉讼法》修改决定对公益诉讼案件范围有较为明确的规定，即包括环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益。范围的明确，使我国公益诉讼制度的完善更进一步。公益诉讼制度维护的是公共利益，因此当环境污染、侵害消费者合法权益主要是个体利益，则不能采用公益诉讼。当涉及到个体利益时，只能通过私益诉讼。另外，对于公益诉讼不仅仅只包括明文规定的两类案件，其他损害社会公共利益的案件也属于公益诉讼，如侵害国有财产、垄断市场等。公共利益在法律中常常出现，但对其并没有明确的定义，虽然公共利益简单来说就是公共的利益，然而它并不代表国家的利益、社会的利益和共同的利益，因此界定公共利益的范围才可以明确何种利益才算是公共利益。虽然公共利益的界定比较困难，而且难以用文字或语言的形式进行准确的表达，不过全球对公共利益包含的内容比较明确，如环境保护、生态保护以及长远的经济发展等。如果在诉讼中，诉讼对象或内容与私人利益挂钩，则诉讼只能按照私益诉讼。在同一起案件中，如果同时危害公共利益和私益。

四、公益诉讼原告主体资格确定

公益诉讼主要是为了维护公共利益，而目前我国公益诉讼原告主体资格的限制比较严格，其主要是为了防止出现滥诉的现象。为了既保证公共利益得到妥善的维护，由避免出现滥诉现象，需要对公益诉讼原告注意资格进行确定。滥诉现象在各个国家都出现过，因此我国非常注重原告主体资格的限制，随着社会的发展和进步，对诉讼原告主体的严格限制已经无法满足维护公共利益的需求，因此需要酌情放宽诉讼条件。根据对其他国家公益诉讼模式的分析，主要分为三种方式，第一种是国家诉讼，指有检察机关代表国家提起公益诉讼，如英国、日本等都采用这种方式。这种方式的原告主体具有很大的局限性，表示只有国家才能够提起公益诉讼，如法国相关法律规定，当出现危害公共利益的行为时，检察院将代表国家提讼;第二种团体诉讼，主要是由一些社会组织为了维护社会公共利益提起的诉讼;第三种则是公民诉讼，该种诉讼模式具有自由性，即任何公民都可以政府的名义，针对社会公共利益保护提讼。美国主要采用的公民诉讼，同时美国为了防止滥诉，公民诉讼案件主要针对主要的违法行为。公民诉讼可以分为直接和审查，直接即原告可以直接向法院提起公益诉讼，审查则是指原告在之前，需要向相关部门反映，如果相关部门制止或没有提讼时，原告才能够提讼。虽然不同的法系对公益诉讼原告的确定并未同意，但它们均为采用一元化的方式，而是原告主体多元化，即其他非直接利害关系人也可以担起原告作用。很多国家都有规定，非直接利害关系人也可以充作原告，因此原告主体多元化是我国未来的发展方向。我国2012年《民事诉讼法》修改决定中，关于公益诉讼主体资格主要经过三个阶段的完善。

(一)立法第一次审议稿中的规定

2011年10月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为有关机关和有关社会团体。

(二)立法第二次审议稿中的规定

2012年4月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为法律规定的机关和有关社会团体。

(三)立法第三次审议稿中的规定

法律委员会为了能够使原告说说你改主体的范围更加宽泛，将有关社会团体更改为有关社会组织，后来经过讨论，将有关社会组织更改为有关组织，并得到了常委会的审议，最后通过。其中法律规定的机关和有关组织，表明机关是受法律规定的限制，然而有关组织是否收到法律规定的限制并不明确。不过，提起公益诉讼的组织不受到直接利害关系人的限制。最终修正的《民事诉讼法》中，并没有明确公益诉讼原告主体的具体机关和组织，因此需要结合其他相关法律确定原告主体。如《海洋环境保护法》中，海洋环境监督管理部门则是海洋环境公益诉讼的原告主体。公民个体受到侵害后，虽然不能够以公益诉讼的方式维护权益，但可以以普通侵权诉求的方式要求法院进行诉讼。

五、公益诉讼需要关注的问题

(一)受案范围及管辖方式

2012年《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，其中通过列举环境污染和侵害消费者合法权益，以及概括损害社会公共利益的方式，对公益诉讼案件的范围进行了限定，法院在受理公益诉讼时，除了污染环境和侵害众多消费者合法权益外，其他关于侵害社会公共利益的案件，要仔细考虑和受理。同时最高人民法院应该尽早对损害社会公共利益进行解释。关于公益诉讼案件的管辖，可以通过集中管辖的方式，一审则有中级以上人民法院管辖。

(二)举证责任分配

侵害公共利益的被告方一般都具有一定的社会地位和较强的经济实力，侵害的内容和过程也会采用各种方式遮掩，如果原告想要对被告进行诉讼，则会遇到较大的困难，因此需要注重建立一套合理完善的举证责任分配制度，使原告和被告能够在公共利益诉讼方面达到平等，从而实现维护公共利益的目的。如果是由法律规定的机关担任公益诉讼原告主体，则可以采用传统的举证责任方式，即当事人对自己提出的主张提供证据并加以证明。如果是有关组织担任公益诉讼原告主体，则需要相关机关根据事实情况出具鉴定结果，特别是直接关系到危害公共利益鉴定监管，需要严格按照相关法律规定执行，从而保证公益诉讼的顺利。要求相关机关对参与到公益诉讼中，主要是由于原告和报告之间存在很大的经济差异，而且原告一般作为弱势群体，其对想要找到被告侵害公共利益的证据比较困难，如果相关机关不对侵害公共利益的事实进行调查和举证，则难以起到法律公平、公正的效果。

(三)诉讼费用

在公益诉讼中，原告主体主要是法律规定的机关和有关组织，且它们主要是为了维护公共的利益，因此在承担诉讼费用时，需要经过合理的分配。如机关和有关组织在公益诉讼中，最终被告败诉，则被告承担双方的费用，如果机关和有关组织败诉，则主要通过公益诉讼基金承担，没有公益诉讼基金，则需要按照相关规定进行承担。

(四)承担责任方式

在公益诉讼中，如果侵害公共利益的被告最终败诉，其需要根据我国相关法律规定，停止对公共利益的侵害，同时消除侵害后所造成的影响，尽量将公共利益恢复原状，并需要进行一定的经济赔偿。在环境公益诉讼中，由于环境具有很多不同的价值，如生态、经济等，因此对其的赔偿范围和赔偿方式无法进行明确规定。如果公共利益中含有私有利益，则以私有利益的赔偿为主，私益损害赔偿需要从原来接受赔偿的组织和机关中获取。

六、完善公益诉讼制度的建议

(一)界定公益诉讼制度适用范围

公益诉讼制度首先要防止国有资产的流失。虽然我国很多法律中都对国有资产有明确的规定，然而在现实生活中，我国国有资产流失的情况比较严重。我国法律主要是利用行政手段防止国有资产流失，这种方式无法起到效果。因此为了保护国家财产，需要将公益诉讼制度延伸到国有资产保护中，起到遏制国有资产流失的作用。环境保护是我国最注重的问题，目前我国主要是通过个人民事赔偿、行政手段救济和刑事诉讼追究的方式，这些方式仍然无法完善保护环境。因此需要将环境保护的公益诉讼权赋予更多的群体和机构，通过司法途径保护环境。垄断行为严重危害社会经济的发展，其很可能是在行政部门或其他机构的保护下进行，因此将反垄断案件引入公益诉讼，则可以形成多方位的约束。另外还有消费权益保护案件，需要注意的是，个人消费者权益保护不在公益诉讼制度范内。

(二)公共利益的改革

随着公益诉讼维护的是公共利益，然而公共利益涵盖的内容非常广泛，对其并没有明确的定义，因此无法明确界定公共利益的内容。通过对公共利益的研究和分析，可以确定公共利益具有不确定性和公共性。其不确定性主要表现在公共利益注意和内容的不确定，而公共性则表现在与私益区分开。公共利益与政治、经济、文化具有一定的关联，本文主要将其分为国家利益、社会公共利益和个人利益。因此公共利益的范围应该随着我国的发展而变化，具有一定的灵活性，同时需要借鉴其他国家的经验，通过列举公共利益包括内容，如公共道路、交通设施，排除看似公共实则私益的内容，确定公共利益的范围。

七、结语

综上所述，近年来我国经济的发展非常明显，然而人们逐渐意识到，随着经济的发展，环境污染更加严重，公共利益侵害问题也日益增加，因此需要注重公益诉讼制度的构建。通过上述分析可知，我国公益诉讼制度还不够完善，需要结合我国实际情况加以改善。

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作者：林起航 单位：中央财经大学