村民自治内含冲突关系研究

【摘要】村民自治制度是我国政治体制改革的必然产物，是基层社会主义政治建设的客观要求，实践证明这一制度对广大农村的经济发展、社会发展和政治制度的完善产生积极的效果。而在现实的乡村治理过程中，乡镇政权和村委会间存在许多矛盾冲突，理念创新、优化自治组织和完善法律制度是解决乡村冲突的关键。

【关键词】村民自治 乡村冲突 解决机制

乡村关系是我国乡村治理中的一个非常重要的问题。1978年十一届三中全会后，解体，乡镇政权建立，由此建立了“乡镇村治”的新型治理模式，中国的乡村治理由此进入一个新的历史时期。在广大的农村，村民自治制度兴起并全面推广，1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布，标志着中国广大的农村进入了以村民自治为核心理念的社会主义民主政治建设的历史进程。广大村民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督这四个民主来体现广大农民在农村地区的基层事务中当家作主的政治权利，最终实现农民群众自我管理、自我教育、自我服务的目的，而乡镇政府成为国家政权在乡村社会的最低级行政单位，依法执行国家最重要的基层政治治理。

《中华人民共和国宪法》和《村民自治委员会组织法》等法律体系都明确了村委会的自治性质，规定了乡镇政府与村委会在工作上是指导与被指导、协助和被协助的关系，这些都在法律上为村民自治的正常运作提供了保障。“乡政村治”是我国社会主义的上层建筑活动为经济基础服务而形成的一种新的政治模式，乡政的实现需要国家非常强大的强制力作为重要后盾，乡政具有高度的行政实践性，而村治则是主要以农村村民的内生规则和强大的村庄舆论为后盾，因而具有非常高的自治性和民主的特点。

实践证明，村民自治制度中的民主理念的执行有利于调动中国广大农民的积极性，有利于农村社会中各种现实问题的顺利解决，而且有利于促进经济的发展。新中国的乡村治理已经有了一个全新的发展理念和表现形式。尽管如此，乡镇政权和村民自治制度在现实层面上，依然存在许多矛盾和冲突：中国广大农村中普遍存在着乡镇政权的行政命令和村委会的自治实践之间的不规范、不协调的关系，这些现象严重制约了村民自治制度在广大农村的良性运行和健康发展。

不同的经济文化背景下对于不同地域的治理及其治理模式是非常不同的，因此在中国农村这个经济社会发展非常不平衡的社会中，乡镇政权与村委会关系的矛盾冲突普遍存在，最突出的矛盾表现在乡镇政府在多年传统治理模式的影响下，还是习惯于将村委会作为自己的行政下级，习惯于采用命令指挥式的方式进行管理，这种传统治理理念指导下的具体治理实践活动，必然存在大量对农村村委会的直接或间接影响；而村民自治制度的理念以极快的外部传导力和内部认可度而被广大村民所熟知和接受，两者对治理的不同理解必然使乡镇政权对村委会的日常事务的行政干预加深并加剧二者之间的矛盾冲突。

乡村关系的主要矛盾冲突

乡镇政府直接或间接干预村委会的选举。在实现村民自治以前，中国传统的乡村治理模式是一种乡与村的行政隶属关系，伴随着的解体和普遍的村民自治的兴起，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织。而民主选举是村民自治制度民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节中最能体现政治民主化的一个环节，民主选举应严格按照《村民委员会组织法》条例展开，村民委员会成员及党支部成员分别由村民群众经过章程规定民主选举产生。而尽管乡镇政府的治理在形式和内容上都有了许多重大的改变，特别是在中国政治体制改革朝着民主化进程发展的大趋势下，国家在广大农村确立了乡政村治的制度模式，但毋庸置疑，广大乡镇政权作为国家权力最低层次的一环，作为连接国家和农村社会的重要枢纽，在贯彻《村民委员会组织法》的过程中，部分乡镇政权因害怕随着村民自治的推进而产生完全村民选举的村干部会削弱乡镇政权的控制力，从而阻碍乡镇工作在广大农村的顺利开展和实施，因此，一些地方乡镇政府直接或间接通过选配和干预村支部和村委会的选举来控制村村委会组织的人员配备，在村党支部及村委会干部的候选人提名、候选人竞选和候选人投票等各个环节来不同程度的操纵选举，以此来达到能够使自己满意的村党支部和村委会候选人入选的结果，乡镇政府的这种行为势必会使广大农民在选举的整个过程中产生极大的不满，怀疑村民自治制度的真正意义是否是让广大农民当家作主，享有普遍的政治权利，从而造成广大农民和村委会与乡镇政府间的矛盾冲突。

村级自治组织和村党支部之间的党政不分冲突。《村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，在1988年《村民委员会组织法》颁布后，中央又相继颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，该条例明确规定：“村党支部领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织。”于是，乡镇政府的行政命令，可以通过村支部这一中介传达给村委会，从而达到对村委会继续支配和控制的目的。而村党支部到底该如何合理正确的领导村委会、通过何种具体方式来领导、领导程度的具体界限在哪里等问题又缺乏明确的法律规定，这就为乡镇政府通过村党支部来间接领导村委会，为乡镇政权对村民自治进程的不合理干预提供了很大的空间，这样势必会造成村里的党支部和村委会之间的矛盾和冲突，进而形成党政不分的冲突。

乡镇政权与村委会的财政监控间存在巨大的冲突。拥有一定的财政资源是一个政权和组织赖以存在和得以正常运作的必要基础，乡镇政府在日常运作中要担负非常沉重的社会事务和发展村镇经济的重要发展任务，而村委会作为群众自治组织，本身在维护群众合法权益，提供基本村委会职责的过程中也需要财力支持。因此，乡镇政府和村委会的正常运作必然需要一定的资源支撑，从全国基本情况来看，我国广大农村的经济发展较城市缓慢，经济结构不合理、服务业发展相对滞后，工业产量和效益普遍不高，而且广大农民在农村种地所获得的实际效益低下，乡镇政权和广大村委会的职责任重而道远。相对而言，乡镇政权作为国家政权组织的最低一级，在资源的占有和掌握上因有相应的自上而下的国家资源供给，所以他们所掌握的各种资源远比村委会更多，为了能够顺利的完成国家安排的行政事务，对村级事务有更直接的决定权，支配村委会最好的办法就是控制村级的财务支出。在一些地方，乡镇政府以加强村级财务监督和管理为由，干涉甚至控制村级财务，以达到支配村委会的目的。本应通过村民自治制度的逐步推行来让广大的村民对政治民主化的新型政治理念有更深入的体验，而这种村级财务由乡镇管的方法却严重弱化了新型民主理念，反而强化了传统的上下级领导和被领导的关系，长此以往，村委会就会逐渐产生对乡镇政府的依附性，在村级事务的管理中失去自治的地位，而村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督也将失去对广大村民的政治权利行使所带来的吸引力而使得村民自治制度逐渐流于形式。

乡村资源拥有量的不对称冲突。乡镇政府作为正式的国家基层政权，所掌握的治理资源要远远多于村委会。而村委会各成员的工作任务完成的好坏和完成的目标确定以及村委会成员的工资待遇主要有乡政府来决定，而且村委会在处理村庄事务时往往需要依靠乡镇权力的力量来实现村委会正常且稳定的村级治理。在这种村治资源拥有量相对不对称的情况下，村委会虽然由村民在村民选举中通过民主的方式选出，但村委会的合法性并不是由广大村民决定，而是国家权力和村民权利的双重体现，因为村委会的这种双重职能，在具体处理村务时，村委会必然要有所偏向而不能很好的发挥自治功能，尤其是不能有效的代表和维护广大村民的合法利益，而是靠近具有更多利益考量的乡镇政权，尽量执行乡镇政权的治理理念，相对忽视村民对村委会村务的需求方向，而乡镇政权便会利用自己的相对资源优势来逐渐弱化村委会的自治权力，实现对村委会的上下级控制。

在乡村治理中逐渐推进村民自治制度，实践证明是符合中国广大农村经济发展、政治完善和社会进步的整体趋势的。它促进了中国农村基层民主政治建设的发展，这是中国政治体制改革在广大农村的发展趋势。而中国农村中乡镇政权和村委会间存在现实而普遍的矛盾和冲突，对此寻找两者矛盾冲突的主要原因，是解决乡村矛盾冲突的一个非常重要的环节。

乡村关系矛盾冲突的原因

《村民委员会组织法》明确规定，乡镇政府和村委会间是指导和被指导、协商和被协商的关系。而在现实的治理过程中，在村级事务的管理中，确实存在乡政管理和村民自治两种权力治理所带来的共同影响。但两种权力的运作必然带来不可避免的矛盾。究其原因主要有以下几点：

村民自治制度的制定在具体性上存在供给短缺。乡镇政府和村委会只有工作上的指导和被指导的关系，而在《村民委员会组织法》中并没有明确地规定两者间的具体指导的内容、指导的方法和需要知道的范围。这些具体制度的缺失为乡镇政府与村委会间的关系提供了大量的制度空隙，由此产生出了种种的乡镇政府和村委会间的矛盾冲突。

乡村政权内部既得利益群体对村民自治制度的不信任。政府官员作为公共政策的执行者，在寻求公共利益最大化的同时，因个个又有自己特殊利益的需求，也有谋求利益最大化的倾向，所以在村民自治制度的框架内，基于国家在地区非均衡发展的大前提下希望各地因地制宜的进行制度创新的基本理念，并没有明确设计出具体、详细的村民自治法律框架，在客观上造成了制度空隙过大，而乡镇政权自身所拥有的绝对优势性的各类资源使得他们更容易对广大村民进行干涉和侵权而谋求自己的利益，而这势必导致乡村关系的矛盾冲突。

村委会双重角色的失衡。村委会一方面是村民民主选举产生的代表村民意愿的自治组织，另一方面又承担着一些行政职能，执行乡镇政府对村级事务的一切活动，于是在村民中间村委会要扮演代表乡镇政府和代表本村群众的双重角色。要做到两者兼顾在现实条件下有一定的难度，所以在实践中执行村务时势必要偏重某种角色，而这必然会使村委会的双重角色发生失衡而引发矛盾冲突。

乡镇政权和村级组织各自所拥有的各种资源存在现实的不对称。乡镇政府作为国家最低一层次的国家政权，拥有较多的政治、经济、组织和文化资源，而资源的不对称使得村级组织在乡镇政权和村民自治的格局中处于弱势地位。而乡镇政权也会凭借资源优势对村级组织进行渗透控制以占有有利地位，这一原因势必引发乡村关系的矛盾冲突。

建立和完善乡村关系良性发展的运行机制

第一，对村民自治制度有正确的理解是乡村关系良性发展的重要前提。中国政治体制改革的核心是推进政治民主化进程，而村民自治是在广大农村推进基层社会主义民主政治建设的必然趋势，而且村民自治的实践也促进了中国农村的稳定和发展。中国传统的乡镇管理模式已经不能再适应当前中国政治改革的发展形势。在民主政治作为时代主流模式的政治改革进程中，乡镇政府必须改变过去用行政命令去管理村庄的做法，乡镇政府的基本职能是要确保广大农村地区的社会主义现代化的建设道路和方向的正确性，有效执行上级行政机关对乡政府的有关任务和指令。

应该逐步完善对农村地区的经济发展的宏观调控和微观的整合规划，为广大农民提供更高质量的基础设施，加强教育制度的具体实施和医疗卫生事业的具体执行，为广大农民提供最基本的社会保障体系和更多的安全、舒适的环境。应该在尊重广大村民的民利的基础上，从经济、法律、教育等方面对村民自治行为进行正确的引导，只有这样，中国农村的普遍乡村关系才能有一个良性的发展，中国新时期的乡村治理才能取得良好的治理效果。

第二，继续优化自治组织的内在结构，不断完善自治组织的良是乡村关系良性发展的关键。政治民主化进程的核心理念是培育具有高度组织化的社会自治组织。自治是广大市民和非政府组织的最本质要求，国家是一种外在的治理力量，在乡村社会组织化程度不断提高的同时，国家力量的引导势必会起到良性的互动作用。

而村民按照经济要求和政治利益的共同性等要素自发成立的自组织，由于更能代表广大村民的利益而起到有效维护农村公共秩序的效果，村民自治组织的有序壮大必然能调动广大农民的政治兴趣，激发村民参与村民事务的管理、决策和监督的积极性，从而使村民自治制度朝良性道路发展。只有具备高度民主理念和意识的自治组织，才能真正扩大社会主义民主，才是从根本上促进乡村关系良性发展的有效途径。

第三，用法律来规制和保障村民自治制度的实现，继续贯彻实施《村民委员会组织法》，推进村民自治制度的实施，全面扩大基层民主是乡村关系良性发展的重要保障。乡镇政府对广大村民的管理应依据法律的规定有序进行，政府要合理发挥自己的权威，积极引导村民自治制度在村务中的合理推进，加强对农村社会积极健康发展的宏观调控。

要进一步完善法律制度体系，从制度上合理划分乡镇管理和村民自治的各自的权限范围，在不同区域和地方因地制宜的具体完善《村民委员会组织法》的实施细则，使乡镇政府和村委会能更明确自己的责任义务，做到各司其职，为村民自治制度的更好推进做好法律保障。

总之，村民自治制度是我国政治体制改革的必然产物，是基层社会主义政治建设的客观要求，具有强大的生命力和发展前途。乡镇政府需要转变治理理念，只在涉及全乡镇的公共事务和公益性事务上发挥组织和协助的作用，而村委会一方面要协助乡镇政府推行国家在广大农村的各项政策和任务，另一方面要积极领导和培育农村中的公众自治组织的发展壮大，从而更自主的来从事村民自治的各项活动。

乡镇政府和村委会只有转变治理理念，创新治理体制，完善法律体系，建立起一种平等互助民主合作的关系，使乡镇政权和村委会成为良性的互动体，在政治意义上实现“善治”，才能促进我国广大农民真正享有民利所带来的实惠，创造自己的幸福生活。

（作者单位：青海大学社会科学系；本文系青海大学中青年课题团队项目“当代青海乡村治理研究”的阶段性成果，项目编号：2013—QST—1）

责编/丰家卫（实习）