对内蒙古自治区合理行使经济自治权问题的思考

内蒙古自治区是我国最早成立的少数民族自治区，经过近60年的发展，经济社会取得了长足的进步。但与发达地区相比，内蒙古仍比较落后。造成这一现状的原因很多，未能充分行使经济自治权是其中之一。因此，要加快内蒙古发展，进一步保障和行使经济自治权意义重大。

一、民族自治地方经济自治权的基本内涵和作用

民族自治权是指民族自治地方的自治机关依照《宪法》《民族区域自治法》和其他法律规定自主管理地方性事务和自治民族内部事务的权利。自治权的内容十分广泛，包括政治法律，经济建设，使用少数民族语言文字，发展少数民族教育、文化、科学技术、医疗卫生、体育等事业，制定管理流动人口办法和计划生育办法，保护和改善生活环境和生态环境等。其中，经济自治权是指根据《宪法》《民族区域自治法》的规定，国家赋予民族自治地方自治机关在经济建设方面的自治权。如：自主安排和管理地方性的经济建设事业；合理调整生产关系和经济结构，发展多种所有制；管理、保护和开发利用自然资源；安排本地方基本建设项目等。经济自治权是民族自治地方自治机关进行自治最为核心的权利,是自治权的重心,也是保证自治地方经济富有内在活力和发展特色的关键所在。

相对而言，民族地区社会、文化等方面的自治权发挥得比较好，而经济方面的自治权却没能得到充分的体现和保障。在市场经济体制日益完善的今天，民族地区的经济发展应主要建立在自我能力增长的基础上，发展民族地区经济成为解决民族问题的关键。经济自治权落实得好坏，直接影响着民族地区经济发展的速度与质量，因此，进一步保障和完善经济自治权对民族地区经济的发展意义重大。

二、内蒙古自治区行使经济自治权的制约因素分析

内蒙古自治区成立近60年来，经济获得了较大发展，尤其是近两年在GDP、工业、投资、利用外资等多项指标中位列全国第一。但应该看到，这主要与国家对西部的总体政策有直接的关系，并不完全是经济自治权充分行使的结果。实际上，在经济建设中我们并没有充分重视民族区域自治法赋予的经济自治权。如在安排各项基建项目时，自治法中第29条规定自治机关有权自主安排地方基本建设项目，但我区缺乏“自主安排”这一特点，往往是由国家职能部门指定，有的直接管到乡镇、厂矿一级。商品粮食基地建设项目，电厂、水泥厂立项等都是如此。民族区域自治制度和政策对我区在经济发展方面的作用主要体现在中央和上级的扶持和照顾上，而不是体现在自治权的落实和实现上。

制约内蒙古经济自治权行使的因素有许多，既有历史的原因、也有现实的情况，既有客观的因素、也有主观的影响，并且各种因素相互制约，共同作用，严重地影响了经济自治权的有效行使。

（一）经济发展水平较低

首先，经济发展起点低，基础差。经济的发展进程与地区和民族的历史有直接的联系。我区从成立开始就背负了沉重的历史包袱，基础差、底子薄，经济是在一穷二白的基础上建立起来的，这就决定了即使我们在发展中取得一定成绩，也不能在短时期内赶超经济发达地区。其次，经济结构不合理。产业结构层次低，城乡发展不协调，投资和消费关系失衡，这是经济整体素质和效益不高、经济发展存在诸多矛盾的重要原因。再次，资源未能得到充分利用。虽然我区资源富集，素有“东林西铁，南粮北牧，遍地宝藏”之说，但东西部地区联系较少，未能充分发挥我区的资源优势，尤其是一些乡镇企业的采矿业、加工业，由于交通、技术、人员、资金管理等条件的限制，粗加工和没有计划的乱开采卖原矿，造成了资源的极大浪费。最后，经营管理方式落后。我区的经营管理，多数都属于粗放经营方式，经济效益较差，在经济管理的软件和硬件建设上都比较落后。缺少科学技术，管理人员素质差，生产方式普遍停留在传统的水平上，难以提高质量和增加收入；在许多地方，农（牧）业生产主要还是靠天吃饭。经济发展水平低，在市场竞争中处于不平等地位，使许多名义上的经济自治权难以落实。这是影响内蒙古行使经济自治权的基础性原因。

（二）国家保障自治机关行使经济自治权的法律和政策尚不配套、不健全

权利的行使理应有法律的保障，法律的健全与完善是我们合理行使权利的前提。目前，国家保障自治机关行使经济自治权的法律尚不配套、不健全。一是《民族区域自治法》自身有缺陷。市场经济体制下的新形势,使得以往的某些经济自治权失去了存在的条件,某些则由过去的确定性变得模糊或抽象了。虽然新修改的《民族区域自治法》为改变这种状况做了很大努力，但其直接提供的法律支持还是非常有限的，相当一部分法律条文如果不进行具体细则性规范，根本无法在实践中得以实行。二是保障自治地方行使经济自治权的法规、规章尚不配套。将《民族区域自治法》关于自治机关的经济自治权的规定加以具体化,划清中央和民族自治地方经济权限的行政法规尚未出台。另外,自治区的自治条例尚未颁布,许多单行条例尚未制定,严重影响了自治机关行使经济自治权。三是保障自治地方行使经济自治权的法律、法规不适应形势需要或不健全。当前实施的《民族区域自治法》的若干规定和决定基本上是1992年以前制定的,计划经济色彩浓重,没有考虑到今天国家实施的各项战略。四是上级国家机关在制定和执行具体的政策时,并未充分考虑到少数民族地区经济发展的特殊性,没有真正突现自治地方自主管理地方性经济建设事业的特点。

（三）文化发展滞后

文化，是国家和民族在社会历史过程中所创造的精神财富，包括教育、科技等。文化水平的高低直接影响着生产力发展的快慢。我区的文化主要脱胎于古老的游牧文化，这种文化具有一定的自给自足性和局限性，产生的社会效益和经济效益已经不适应市场经济发展的需要。由于文化的原因，使经济自治权的行使也受到了极大的影响。

首先，群众文化水平比较低下，致使行使权利能力不足。一些农牧民没有条件受到系统的文化教育，真正能进入大中专学校的人较少。他们跟不上形势的发展，不适应经济、社会发展的需要，行使权利能力有限，因而，在行使经济自治权时尚需国家和上级部门给予较多帮助。

其次，观念落后，行使经济自治权利意识淡薄。在实际工作中，各级干部对《民族区域自治法》规定的经济自治权考虑最多的不是如何去充分运用它，而是更多地看到民族区域自治法规定的限制条件和运用自治权可能会给自己带来的政治风险，不敢解放思想，从用足用好经济自治权的角度去研究和解决问题，而是以等、靠、要为基本思想方法和行为方式。所以，最终还是向中央和上级要政策、要支持、要照顾。如《民族区域自治法》规定：上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或停止执行。而实际上，自《民族区域自治法》颁布以来，我区基本没有根据自身经济、社会、人文特点，对那些不适合经济社会发展的政策进行变通执行。

未充分行使经济自治权在一定程度上造成了我区经济发展水平落后。我们与中东部许多省区的发展差距已经不仅仅是水平上的差距，更主要的是发展能力上的差距。要想实现我区持续稳定的增长，必须充分行使经济自治权，以形成我区经济特色，缩小与发达地区的差距。

三、合理行使经济自治权的对策

（一）提高对行使经济自治权重要性的认识

我国民族区域自治地方的经济自治权是根据宪法和民族区域自治制度的相关规定设定的，充分行使经济自治权有着重要意义：一是体现着行使民族平等权；二是体现着行使管理本民族内部事务和本地方事务的自；三是体现着行使参与管理国家大事的当家作；四是体现着依法行使行政权。因此，中央和国家机关的工作人员，自治机关的工作人员及自治区的公民，都要学习、熟悉和自觉遵守民族区域自治法中关于经济自治权的内容。

（二）加快发展经济

经济是基础，解决一切问题的根本是搞好经济建设，加快发展我区经济。首先，要以开放促开发，变资源优势为经济优势。我区幅员广大，有丰富矿藏资源、水利资源，矿床类型齐全。但是，目前的情况是开发利用率太低，形成富饶和贫困并存的现实，丰富的资源优势并未变为经济优势。所以要进一步加大开放的力度，以开放促进水利资源、地下矿藏资源及旅游资源的开发，因地制宜。其次，努力实现经济增长方式的转变，推进农牧业和农村牧区经济结构调整，加快结构优化升级，大力发展高新技术产业，加快发展服务业，通过结构调整，实现资源转换、结构优化、产业升级、技术创新，进一步提高经济效益。

（三）制定《民族区域自治法》实施细则，健全保障经济自治权的法律法规

为保障民族自治地方充分行使经济自治权，国家应尽快建立健全相应的法律法规。首先，要进一步加强民族区域自治的法制建设。加强民族区域自治法制建设,是坚持和完善民族区域自治制度的重要手段。民族区域自治法制建设的目标是使民族区域自治的各个环节都能做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。因此，在当前阶段，最重要的就是抓紧做好民族区域自治法的修改，自治法的实施细则及民族自治地方自治条例、单行条例的制定工作，进一步建立和健全同实施民族区域自治法配套的法规体系和监督机制。其次，做好民族区域自治法的修改工作，使其进一步适应社会主义市场经济体制的需要。自《民族区域自治法》颁布以来，各方面的情况有了很大的变化，自治法的有些规定已经同整个国家和民族自治地方的现实情况不相适应，需要根据已经变化了的新情况对民族区域自治法进行必要的修改和补充，进一步完善和扩大自治机关的经济自治权，并把改革开放以来特别是近几年来中央和国务院给予民族地区的优惠政策，吸收到自治法中。修改后的自治法条文要与社会主义市场经济体制相衔接，并使之具体化、量化，增强它的可操作性，使《民族区域自治法》在建立社会主义市场经济体制过程中，既能够维护国家的整体利益，又能保障自治地方的自治权和经济利益。

（四）大力发展教育事业，促进公众文化水平的提高

文化知识的缺乏，导致生产、生活方式思维方法和观念的落后，也影响经济发展，社会进步。只有掌握了一定的科学文化知识及先进的思想，具备行使权利的能力和素质，才能真正拥有行使经济自治权的意识。首先，要搞好民族教育，抓中小学的基础教育，抓农牧民的成人扫盲教育。其次，推广科普教育，并以多种形式开展科技培训。在知识经济时代，科技与经济的结合已日趋密切，科技的进步已经成为经济发展的首要推动力和决定性因素。针对这种需要和我区的实际情况，应采取一些特殊措施，必要的时候，可以采取自愿和强制相结合的办法，努力培养和造就一大批有文化、有知识、有技术的新型农牧民和管理人才。

（作者单位：内蒙古大学公共管理学院）