老龄化时代养老服务的第三部门参与

导读：学术界关于城市养老服务的研究表明，城市养老服务模式的设计必须实现政府、市场和社会三部门合作；很多实证研究则更关注政府、市场、社会三方合作的方式。上海公益招投标、公益创投和公益孵化园建设的经验启示我们，养老类社会公益组织的培育有一个渐进的过程。这样，养老社会化模式的另一个焦点就变成了如何培育这类社会组织，使其生成、发展、壮大。

一、问题的提出

国际上通行的衡量一个国家或地区是否进入老龄化社会的指标，主要是60岁及以上老年人口占总人口的比例超过10%，或者65岁以上老年人占总人口的比例超过7%。那么根据这些指标，中国的老龄化情况究竟是怎样的呢？

首先让我们看一组数据。2006年2月，全国老龄工作委员会办公室了《中国老龄化发展趋势预测研究报告》。报告指出，1999年中国已经进入老龄社会，是最早进入老龄社会的发展中国家之一；中国是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的五分之一。具体数据如下：自1982年第三次人口普查到2004年的22年间，中国老年人口平均每年增加302万，年平均增长速度为2.85%，高于1.17%的总人口增长速度。2004年底，中国60岁及以上老年人口达到1.43亿，占总人口的10.97%。同时期上海在这一指标上的比例为18.48%，远远超过全国平均值。报告还预测了21世纪老龄化的发展趋势，认为2001年到2020年是快速老龄化阶段；2021年到2050年是加速老龄化阶段；2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段，即老年人口总量稳定在3-4亿，60岁以上老人所占总人口比例稳定在31%左右，80岁及以上高龄老年人占60岁及以上老年人的比重将保持在25%-30%，进入一个高度老龄化的平稳期。根据最新的《2010年中国统计年鉴》，2009年全国65岁及以上老年人口总数达到11309万，占全国总人口的比例为8.473%，高于2004年的7.583%。

所有这些数据似乎足以使我们达成以下共识：21世纪对于中国来讲，是一个不断老龄化的世纪。具体特征表现为：老年人口规模巨大；老龄化发展迅速；老龄化超前于现代化，即未富先老；高龄化老年人口数量不断增加；老龄化发展的地区和城乡不平衡等。所以，如何应对老龄化的挑战成了21世纪中国需要面对的一个真问题。

二、应对老龄化的已有对策和研究总结

关于如何应对老龄化挑战，学术界的对策研究和全国各地区的实践探索并不缺乏。比较一致的观点是，城市养老服务的提供应该走一条“政府+市场+社会”的合作模式。政府应该提供最基本的养老服务内容，比如基本养老保障体系的建设。对于那些不能由政府提供的整齐划一的公共服务所能解决和包办的个体化、微观化的需求和问题，则应该充分发挥市场和社会的优势。

总体来说，城市养老模式设计的总体原则应该是：政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会，构建政府、市场、社会三部门合作的社会养老服务体制。

政府在养老服务提供过程中的主要责任是“保基本”，也就是保证每一个老人最基本的生活需求，然后根据社会经济发展状况不断调整基本需求的内容和水平。

营利性的市场类部门则应该充分按照经济规律办事，满足那些具有较高需求的老年人。但是很明显，这类部门覆盖面是非常有限的，通常服务于一些私人资源比较丰富的高端老年人群体。

我们认为社会的主体应该包括家庭和社会组织两个养老服务的主要提供者。现在人们通常习惯性地接受这样一个假设：家庭的养老功能是不断弱化的。如果从老年人和成年子女在居住上的分离，以及现在4-2-1家庭结构的生成诸如此类的角度来讲的话，无疑这一假设是成立的。但是如果从家庭成员情感的支持角度来看的话，家庭在面对市场的各种风险和工作的各种压力的时候，往往增强了情感方面的凝聚力。家庭作为一个情感共同体对老年人的精神状况是不可缺失的一个维度。所以，我们把家庭精神养老归为社会的力量。另外一个社会的主体是现在大家谈论比较多的非政府组织，这类组织与政府和市场类组织的区别在于，它是靠志愿提供公益的部门，不把营利作为自己组织的主要存在目的，通常是由那些社会责任感和社会关怀比较强烈的个人发起成立。

如果说政府部门是通过社会养老保障等强制方式提供基本养老服务(即公共服务)，市场类部门是通过营利方式提供私人利益/部门利益的话，那么社会组织即是靠志愿提供公益的部门。通常我们认为，这类组织参与社会公益服务提供的主要的方式就是参与政府购买服务的招标。我们也探讨了这类组织在提供社会公益服务的过程中相对于政府的高效、灵活、提供服务的特殊性，相对于市场类养老组织的公益性、非营利性，这方面成功的例子也是非常的多。但是我们往往忽视了这类养老组织的发生过程的研究。也就是社会养老组织决不是从天而降的，它们也是从中国特殊的制度环境中生发出来的。所以研究这类社会养老组织的形成过程、与政府在其形成过程中的作用恐怕是更为紧要的事情。

三、上海的经验与启示

上海是最早经历老龄化历程的城市，老龄化任务也最重。老龄化问题的本质在于老年人需求的满足。那么如何应对老龄化挑战的问题就转变为如何发现老年人需求并有效地满足老年人需求的问题。所以从发生学的角度讲，养老类社会组织的生成和发展必须要提供契合老年人需求的服务项目。那么，上海是通过何种方式解决这一问题的？

(一)公益招投标和公益创投

2009年，上海市开始试行和开展社区公益项目的招投标机制与公益创投活动。市民政局计划用5000万元福利彩票公益金，按照国家有关部门规定的使用范围，以招投标和创投的形式资助社区安老、济困、扶幼、助残等公益服务项目。这一政府购买社会组织服务的形式一直持续到现在，并且取得了不错的效果。

公益招投标的全称是“社区公益服务项目招投标”，公益招投标侧重“招”字，即由出资方提出公益服务项目需求，面向社会公开招标，各公益性组织参与竞标，中标者获得项目经费资助。上海市政府的主要动机在于改变单纯的由政府的事业单位来提供各种服务造成的服务项目单一、服务方式行政化的特点，通过招标的形式，使得那些有公益服务能力，能提供优质服务产品的民办公益性组织也可以得到公共资金的资助。正如上海市民政局局长马伊里接受采访时所说，“采用公益招投标和公益创投的方式，为所有公益性组织提供了机会均等的平台。在这个平台上，不管你是政府办的还是民办，只要服务水平高、服务项目受欢迎，就可能得到资助。”

公益创投全称是“上海社区公益创投大赛”，公益创投侧重“创”字，即由公益性组织发现社区居民需求，创意设计出新的公益服务项目参与大赛，获胜者得到主办方项目投资，并有机会参与电视总决赛。因为有很多公益性组织更加贴近社区，贴近居民，所以更能捕捉到社区多元化的需求，这种需求和政府主导的需求（提供的普遍性单一性的服务）相比，具有社区内生的性质。从这个角度来讲，创投比招投标更加开放，进入门槛也更低，服务项目更加多样。

由于社区安老被列为上海市公益招投标和公益创投的首位服务项目，所以很多养老组织纷纷借此机会展示自己服务项目的优势与特色。那些政府背景较强的养老社会组织，或者那些由事业单位转型而来的养老社会组织，与那些生存能力更强、经营更加灵活的草根养老社会组织同台竞争，获胜者就可以获得政府的人、财、物等一系列支持。这样一种竞争形势不但保证了政府购买社会服务的投入的有效，而且还营造了养老类社会组织生存和发展的良好社会生态环境。因为在竞争中脱颖而出的养老社会组织一般申请的项目考虑比较成熟，设计比较周密，最后落实和成功的可能性较大。比如2010年公益创投第二轮申请项目总共达到85个，其中养老类社会组织就有20多个，占了四分之一还要多。内容涵盖了孤寡老人照顾、偏瘫老年人照顾、社区老年护理、发掘老年人力资源、老年人生存能力培训、老年人社会支持网络拓展、临终关怀、记录老年人口述史等内容。

更值得一提的是，与机构养老模式、居家养老服务模式相比，政府对公益招投标和创投中标的养老类社会组织的投入不仅仅是给予资金、场地、设施等单纯物质方面的帮助，还提供给这类组织人员培训、帮助注册等其他支持，帮助这类养老组织提升自身能力，做大做强，获得可持续发展的能力。现在上海公益创投委托社会组织NPI来执行，NPI组织结构中专门有一个公益组织孵化器项目组，该项目组旨在为初创期公益组织提供一些关键性支持：办公场地、办公设备、能力建设、小额补助、注册协助等，为被孵化机构提供专业的指导，让优秀的项目赢得时间和机会去成长，探索独立的发展道路。

(二)公益创新园建设

上海在支持养老类社会组织生存和发展的第二个努力在于上海公益创新园建设。2009年12月15日，经过一年多的试运作，上海市第一个旨在扶持公益性社会组织的公益服务园区——“浦东公益服务园”正式开园。浦东区政府为了扶持公益性社会组织的发展，将原来的老手帕厂厂址改建为浦东公益服务园，是国内首个公益组织集聚办公并提供多种共享服务的公益创意园区。作为浦东乃至上海市的公益窗口，公益服务园已初步形成其运作模式并取得良好成效。目前入住20余家公益机构，其中养老类社会组织占到4家，分别为浦东新区居家养老评估和服务指导中心、上海浦东新区乐耆社工服务社、上海福苑养老公益事业发展中心、上海市浦东新区养老公益事业促进会。

浦东新区公益创新孵化园把原本比较分散的养老类社会组织集聚在一起，拓展了养老类社会组织的社会资本，使过去力量较为弱小的养老公益组织形成合力，实现了较好的社会效应。同时我们看到，入住公益园的四家养老社会组织有些是提供具体养老服务的服务型养老组织，如乐耆社工服务社，它直接为养老机构和社区提供专业社工服务；有些是养老类社会组织提供各种帮助的支持性养老社会组织，如上海福苑养老公益事业发展中心和上海市浦东新区养老公益事业促进会，它们分别为养老类社会公益组织提供咨询服务、合作交流、公益支持、维护行业权益、行业协调、行业自律、行业宣传、行业培训以及理论研究等；有些养老类社会组织两个功能兼而有之，如浦东新区居家养老评估和服务指导中心，它既直接开展老年人身体及养老服务需求评估工作，也结合“助餐、助急、助浴、助洁、助医”等项目内容，指导街、镇居家养老服务中心开展服务工作，推动浦东新区居家养老服务的专业化、项目化进程。这些不同层次的养老类社会组织互相补充，形成了养老类社会公益组织的良好生态环境。

此外，公益创新园通过项目培育、机构孵化、公共服务、专项托管、人才输送、培训规划、制定标准、整合宣传、供需对接等9个环节，合作产生新的养老服务项目，新的养老服务项目或者壮大现有养老类社会服务组织，或催生新的养老类服务组织，从而与第一个环节形成衔接与呼应，构成完整自治的养老公益生态圈。

总之，过去关于社会组织参与养老的研究，大多集中在取得社会合法性(主要指登记注册)的社会组织如何提供具体服务，如何与政府实现在具体养老服务内容方面的合作，而忽视了对于社会组织生成过程的研究。上海社区公益招投标、社区公益创投以及上海浦东创新公益园建设的经验，走出了一条政府如何助推养老类社会组织生成、发展的成功道路。只有这样，才能在养老服务领域搭建政府、市场和社会多部门合作的社会管理和服务体制。也只有这样，中国才能借助多部门合力自信地去迎接老龄化社会的挑战！

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