对庄河市农村土地整治模式的探讨

[摘要]土地整治对缓解庄河市建设用地供需矛盾实现耕地总量动态平衡作出了突出贡献。但目前的土地整治模式比较单一，实施运行过程中仍存在一些问题。在推进农村土地整治过程中，应将土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩有机结合起来，充分结合当地实际，将一些行之有效、富有地方特色的土地整治模式加以推广应用。

[关键词]土地整治；土地整理；增减挂钩；土地整治模式

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

一、农村土地整治的意义和内涵

土地整治是盘存量土地、强化集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。总体来讲，农村土地整治就是将开展田、水、路、林、村的土地整理、综合整治措施和开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩相结合，从而实现增加耕地数量、提高耕地质量、优化城乡土地利用结构和布局、缓解城乡用地矛盾、改善农村生产生活条件和村容村貌、促进城乡一体化发展的最终目标。农村土地整治是有效保护耕地、坚守18亿亩耕地红线，节约集约利用土地、缓解我国目前工业化、城镇化快速发展阶段的用地矛盾一项极为重要的工作，同时也是落实中央关于“工业反哺农业、城市支持农村”方针的有效途径。

具体而言，农村土地整治就是以土地整治项目为载体，以行政村为基本单元，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，搭建整合农用地、村庄建设用地、工况废弃地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩的工作平台，整村推进田、水、路、林、村综合整治。通过实施土地整治项目工程，在政府主导、职能部门协调方面发挥组织引导作用；在统筹规划、聚合资金、整村推进等方面发挥示范引领作用；在耕地向适度规模经营集中、农民居所向中心村、镇集中、产业向园区集中等方面发挥带动作用，确保耕地数量不减少、质量有提高，建设用地规模不增加，充分发挥土地整治综合效益。[1]

二、农村土地整治的重点

2010年11月10日，国务院总理主持召开国务院会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。

会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。

会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用年度计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。

三、庄河市农村土地整治模式现状及存在问题

庄河作为辽宁沿海地区，是辽宁省土地整治的重要地区。庄河地区土地整理项目开展于2004年，都是针对农用地范围内田、水、路、林的综合整治，整理范围基本以某个乡镇的一个或几个村的行政边界并结合自然地物确定，单个项目规模一般在1000公顷左右，投资范围并不包括农村居民点在内，目前部分项目已经施工运行，已完工的项目再增加耕地面积、提高土地产出率、改善生态环境等方面有明显效果，但也存在着诸多问题。例如，土地整理的相关法规尚未健全，土地整理内容、目标、程序、资金来源与监管，以及对土地整理违法行为的惩处等亟需规范；目前土地整理很少成立专门机构管理、协调；对规划制定、实施、资金的筹集和使用还没有进行合理组织，工程质量和工期往往无法保证，部分整理工作结束后没有及时进行地籍测量、重绘地籍变更图纸等工作。土地整理项目评估虽有雏形但还不完善，难以适应有序土地整理的要求；由于土地整理前后期工作的不连续和不完善，资料完整性、可比性较差。资金运作机制不规范，缺乏统一的规划，部分项目重复建设和盲目建设，更加重了土地整理的负担。土地整理资金与水利经费、农业发展基金等结合较少。土地整理工程横跨众多学科领域，客观上要求有一套完整的技术支持体系，为实践操作提供指导。从各地开展的情况来看，土地整理技术还很薄弱，相关技术因素和技术要求尚未完善。如适用于土地整理的农地分等定级估价标准有待确定；乡村土地整理规划技术、土地整理工程建设技术和土地整理效果评价技术等缺乏成熟的体系，这些都有待于进一步完善和加强。[2]

庄河城乡建设用地增减挂钩试点项目于2010年启动，主要是以农村建设用地包括农村居民点在内的土地整理复垦为对象。目前处于规划编制阶段，并没有具体实施。但从整体规划情况来看，并没有与土地整理项目有效地结合起来。

四、庄河市农村土地整治模式探讨

在推进农村土地整治过程中，应将土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩有机结合起来，充分结合当地实际，因地制宜地开展一些有益的探索和尝试，并将一些行之有效、富有地方特色的土地整治模式加以推广应用。庄河作为辽宁沿海经济带，土地整治资金比较充足，在开展农村土地整治工作时，应长远规划，兼顾村庄整治和农用地整治。对经济相对发达，拥有企业的乡镇应以村庄整治为主，比如庄河市大郑镇、兰店乡等。对以主产粮食为主的乡镇应以农用地整治为主，比如光明山镇、大营镇等。

1. 村庄整治模式

庄河市既有农村现状主要体现在农村居民点布局混乱、基础设施建设不健全、公共设施不完善，针对现状可以采取迁村并点式、整村搬迁式、旧村改造式、城镇社区式等模式。

（1） 迁村并点式是通过土地整治使一些散户居民或村庄向具有一定规模或经济基础的中心村进行迁移，并对原来的居民点进行土地复垦，与周边农田连片，从而增加有效耕地面积。

（2）整村搬迁式是对一些环境差、交通不便的村庄通过土地整治实施整体搬迁至便于生活和生产的地方。

（3）旧村改造式是对村庄在原地基础上进行重新规划，对危旧房、废弃地进行改造和整治，从而实现新农村建设和农村建设用地的盘活。

（4）城镇社区式是通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩，实现城乡结合，转变原有农民的生产生活方式，使土地整治前的村屯变为城镇社区，居民能够就业并有社会保障。

2. 农用地整治模式

庄河市粮食主产区主要分布在庄河中部，可以采取基本农田改造式、农业产业发展式。

（1）基本农田改造式是对原来基础就非常好的农田进行进一步的改造升级，使灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等农田基础设施更加配套，把原有农田建设成优质高效、高产稳产的高标准基本农田。基本农田区建设以耕地集中的光明山镇、太平岭乡、徐岭镇、吴炉镇、大营镇为重点。

（2）农业产业发展式是把开展农村土地整治与发展当地现代农业相结合，通过农村土地整治为当地现代农业的产业结构调整和土地承包经营权流转打造平台，最终为地方发展现代农业产业创造条件，提供服务。

五、结语

近年来，全国各地都在积极开展土地整治工作，并且已经取得了显著成效，耕地数量有所增加，农业生产条件和生态环境有所完善，改善了村容村貌，对促进农村经济发展发挥了至关重要作用。为进一步合理开发利用土地资源，促进耕地保护目标的实现，适应全面建设小康社会需要，根据土地管理法律、法规及有关规定, 在总结以往工作成效和经验的基础上, 改进土地整治中存在的不足，积极推进土地整治，实现耕地总量动态平衡。

参考文献：

[1]吴刚，苑晓志.辽宁省农村土地整治模式及政策思考.国土资源.2009（11）：40-42

[2]刘翠丰，董秀茹，王秋兵.辽宁省土地整理的特点、存在问题及对策.沈阳农业大学学报.2009-05,11（3）：273-276

[作者简介]王琳琳（1981—），女，辽宁省抚顺人，中级工程师，在大连九成测绘企业集团从事水利、水土保持及土地整理相关工作；

刘广烈（1982—），男，辽宁省普兰店人，中级工程师，在大连九成测绘企业集团从事水利、水土保持及土地整理相关工作。