试论我国政府参与巨灾风险商业保险的几种方式

摘要：本文从巨灾风险情况介绍、以及从中国实际应对巨灾风险的情况着手，认为开展政府参与的巨灾风险商业保险势在必行。在中国推广巨灾风险保险，将对促进社会稳定、减少财政支出、提高救灾能力都起到至关重要的作用。中国的巨灾保险体系的构建一方面必须吸取巨灾保险开展较早国家的先进经验，同时也不能完全照搬国外的运作模式，要从中国的实际国情出发，博采众家之长。本文根据我国自然灾害的特点与灾害管理的实际情况，将我国分三类区域，分别采用政府主导、政府再保险以及商业保险的巨灾保险模式，并提出在具体实施过程中的一些建议。

关键词：巨灾风险 商业保险 政府参与

引言

所谓巨灾风险，简单来说，就是可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险。国际上对于巨灾风险并没有一个明确统一的定义，各个国家往往都是根据本国实际情况对巨灾风险进行定义。从本质上而言，巨灾风险呈现出几个最基本、最显著的特点：1、损失程度巨大，2、巨灾发生的概率低，3、预测困难，4、风险难以分散。

中国是一个灾害多发国家，近几十年来，我国因自然灾害造成的财产损失和人员伤亡呈上升趋势。根据国家统计局的数据显示，2011年，我国因旱灾、洪涝、山体滑坡、泥石流、台风、风雹、低温冷冻、雪灾和地震造成的受灾人口多达43，290万人次，死亡人口1，014人，直接经济损失达3，096.4亿元。特别是2008年，因“5.12”汶川地震、“11.10”青海地震等事件，仅一年就造成人员伤亡达446，293人次，直接损失高达85，949，594.4万元，不仅造成了国家和人民群众的物质财产和人力资源的巨大损失，也将如何面对巨灾风险这一课题再次引起社会各界的广泛关注。

一、目前我国应对巨灾风险的方式

目前，我国在巨灾发生后的补偿方式主要以中央政府主导、地方政府配合的国家财政救济为主和社会捐助为辅的事后补偿模式，政府是巨灾损失的“第一承担者”。这不仅给政府财政带来了沉重的负担、增大了财政支出的波动性、导致财政资源分配不公，同时也没有充分利用市场力量、损失融资极为缺乏，而以此为基础展开的巨灾救助工作的损失补偿程度也相对较低。对社会捐助的过分依赖，易导致各方利益和责任的模糊，而且捐款金额不确定性较大，并不能作为巨灾风险防范的一种制度性安排。以2008年为例，根据国家统计局的数据显示，国家财政地震灾后恢复重建支出为798.34亿元，仅占地震灾害直接经济损失的9.3%。

商业保险虽然曾一度介入过巨灾保险市场，但由于巨灾风险难以满足大数定律及保险公司自身规模和承保技术的限制，无法承担巨额赔偿风险，使得我国商业性巨灾保险市场发展水平与发达国家甚至与世界水平相比存在相当大的差距。我国巨灾风险单起事件的保险赔偿比例一般不超过5%（如“5.12”汶川地震保险赔款为16.6亿元，仅为0.18%），而世界平均水平大约是30%，一些发达国家的保险赔偿比例甚至超过了50%。

因此，借鉴发达国家的成熟经验，进行保险创新，通过政府运用不同形式承担巨灾风险的方式开拓我国巨灾保险市场，将政府从风险的“第一承担者”转变为风险的“最后承担者”，成为我国应对巨灾风险的重大课题。早在2003年，中国保监会就动议建立由国家财政支持的巨灾风险保险体系。党的十八届三中全会明确提出“完善保险补偿机制，建立巨灾保险制度”。

二、政府购买巨灾风险商业保险的可行方式

我国巨灾风险的区域性特点十分明显，各地区之间的发展水平也存在较大差异，财政实力也不均衡。这些现实情况决定了我国政府参与巨灾风险商业保险的方式不能实行简单的、整齐划一的模式，而是可以根据地区经济发展水平、潜在受灾种类和受灾程度等标准拟对参保对象进行分类，然后根据具体情况分别采取不同的方式。按照中国自然灾害的特点与灾害管理的实际情况，中国30个省（自治区、直辖市）应当划分为三类地区。一类地区主要分布在中国西部，少数在西南和北部，经济欠发达、自然灾害直接经济相对损失中等或较强、抗灾能力较弱，主要灾害是干旱、雪灾、地震，主要影响农牧业生产。二类地区大部分分布在中国中部，少数在东北、华北、西南等地，经济发展水平中等、自然灾害直接经济相对损失中等、抗灾能力中等，主要灾害是干旱、洪涝、地震、冻害、风雹、农业病虫害，主要影响农业、工业、交通运输。三类地区分布在中国东部沿海地区，经济较发达、自然灾害直接经济相对损失中等或较弱、抗灾能力较强，主要灾害是洪涝、干旱、台风、风暴潮，主要影响工业、城市、农业。针对以上三类地区，本文拟提出以下几种政府参与巨灾风险商业保险的方式：

（一）政府主导下由商业保险公司经营的巨灾风险保险

此类型的代表包括美国的国家洪水保险计划、法国、新西兰、土耳其、瑞士、中国台湾地区等。以美国国家洪水保险计划为例，国会授权住宅和城市建设部组建联邦保险管理局负责国家洪水保险计划的管理。国家洪水保险基金运作所需的资金全部来自收取的保费，私营保险公司出售洪水保险，并将售出的保单全部转给联邦保险管理局，按保单数量获取佣金并由其在保险费收入的范围内先行赔付。当洪水保险的赔款和费用支出超过其保费收入时，私营保险公司有权向财政部借用不超过15亿美元的有息贷款，国会也有可能会提供特别拨款。实际上政府在这里充当了超额赔款再保险人的角色，但是与其他再保险人不同的是，政府不向保险公司收取分保费，保险公司扮演的是第三方管理的角色。

针对我国第一类区域经济欠发达而巨灾风险导致的经济损失较大的特点，应该建立这种政府作为直接保险人的保险方式，即政府主导下由商业保险公司经营的巨灾保险。具体来讲，这种模式是指由政府机构制定统一的保险政策，建立巨灾保险基金，根据当地历年巨灾风险情况，设计合适的险种。当地居民以社区或家庭为单位采用强制购买方式，通过商业保险公司或委托保险公司人代为经营，由政府部门进行基金管理和资金运作。当发生巨灾风险时，政府从巨灾保险基金中拨款给商业公司，由商业保险公司根据巨灾保险中承诺的赔付标准对受灾群众进行赔付，保障受灾群众的灾后个人家庭的基本生活水平。对于受灾群众超过赔付标准之外的损失，则由国家和地方财政进行拨款，进行灾后重建。该方案的特点是由政府和民众共同承担巨灾风险。

（二）政府作为巨灾风险保险的再保险人

此类型的代表包括美国的佛罗里达飓风巨灾基金、日本的家庭财产保险计划等。以日本的家庭财产保险计划为例，家庭地震保险首先由保险公司承保，然后政府再对巨灾保险的再保险承保，创造了一种由政府和民间再保险公司共同分担的二级再保险模式。日本家庭财产地震保险采用超额再保险方式，具体做法是：初级巨灾损失（750亿日元以下）100%由参与该保险机制的保险人与再保险人承担；中级巨灾损失（750亿～10，774亿日元）由参与该机制的保险人与再保险人承担50%，政府承担50%；高级巨灾损失（10，774亿～41，000亿日元）由政府承担95%，被保险人承担5%。如果单个地震巨灾造成的损失超过了规定的总限额，巨灾保险可以按照总限额与实际应付赔款总额之比进行比例赔付。

针对我国第二类区域经济发展水平中等且巨灾风险导致的经济损失中等的特点，应该建立这种政府作为再保险人的保险方式，即政府也参与巨灾保险的经营，但作为巨灾保险的再保险人，接受商业保险公司关于巨灾保险的分保。当地居民以社区或家庭为单位采用半强制购买方式，例如地震保险可以与购房、救灾补助、宅基地审批等相关政策配套实施，政府承担最终的风险。这种方案有利于解决商业保险公司分保能力有限，在进行巨灾赔付时缺乏资本的问题，也可以有效地推行巨灾保险的强制化，保证保费的充足。当发生巨灾风险时，根据巨灾风险导致的损失情况，首先由商业保险公司在一定限额内承担灾后赔付工作，保障人们基本生活水平，超过赔付标准之外的损失，则由国家和地方财政进行拨款，进行灾后重建。该方案的特点是投保人、保险人、政府和资本市场共同承担巨灾风险。

（三）商业性巨灾风险保险模式

此类型的代表包括英国、意大利、德国等。以英国洪水保险为例，其供给方全部为保险公司，商业保险公司自愿地将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，消费者可以在市场上自行选择时机和方式向保险公司投保。英国保险业严格按照标的实际风险水平收取完全的精算费率。保险公司会全面考虑财产所处地区、建筑物的类型、用途与结构等等因素对费率的影响，对保单进行定价，并以居民住宅和家庭财产为重心对其承保。此外，在分散风险安排上，由于英国再保险市场是世界第三大非寿险再保险市场，所以政府并不对巨灾保险提供再保险方面的支持，而是由商业保险公司在提供洪水保险时，直接通过再保险市场将风险分散出去。

针对我国第三类区域经济较发达而巨灾风险导致的经济损失中等或较弱的特点，应该建立这种政府间接参与，以巨灾风险商业保险为主的保险模式。政府倡导各商业保险公司经营巨灾保险，同时提供诸如巨灾风险评估、灾害天气预报的服务。该方案的特点是由保险人、政府和资本市场共同承担巨灾风险。2013年12月30日，《深圳市巨灾保险方案》经深圳市政府常务会议审议并原则通过，深圳市巨灾保险制度正式实施。深圳市巨灾保险制度由三部分组成：一是政府巨灾救助保险。由深圳市政府出资向商业保险公司购买，用于巨灾发生时对所有在深圳人员的人身伤亡救助和核应急救助。二是建立巨灾基金。在政府巨灾救助保险的基础上，由深圳市政府每年再另外拨付一定资金建立，主要用于承担在政府巨灾救助保险赔付限额之上，对居民进行人身伤亡救助和核应急转移救助。三是个人巨灾保险，由商业保险公司研发和提供相关保险产品，居民自主购买。

三、具体实施中的建议

（一）设立独立的巨灾保险险种和标准保单条款

我国商业保险公司对巨灾保险多是以财险附加险的形式予以承保，而我国尤其是目前巨灾多发地区的相当多数的居民家庭收入水平较低，对保险费的承受能力较差，加之缺乏风险与保险意识，多数企业和居民家庭没有投保财产保险。鉴于此，设立独立的巨灾保险险种，居民家庭和企业可以不必投保一般财产保险，而直接投保巨灾保险，就能在不增加企业和居民家庭的保险费支出负担的情况下，使更多的企业和居民家庭都能获得巨灾保险保障。有意愿投保财产保险的企业或居民家庭可以将巨灾保险采用财险附加投保的方式，这样可以节省投保成本，但必须对巨灾保险进行单独核算。

（二）由政府制定统一的巨灾保险费率

我国保险市场发展历史较短，缺乏有关巨灾损失数据的累积，商业保险公司也缺乏足够的专业精算技术来为巨灾保险产品定价。相比之下，政府可以在混合巨灾风险管理计划中，联合地震、气象等专业部门，建立巨灾数据信息平台，并借助相关技术，为巨灾风险的精算保费定价提供支撑，因此采取政府统一定价的策略是更加合理的选择。虽然统一费率的缺陷是无法针对不同风险的投保人收取不同的保费，但因为巨灾风险分布的区域不平衡性，即经济越不发达地区损失越大，统一费率有利于提高巨灾保险市场的互济性和降低转移成本。需要注意的是，统一费率并不是要求所有标的完全统一的价格，而是指应该由政府制定统一的标准化的保单，不同保险公司之间不存在费率的差异性，而对于不同的保险标的，可以考虑一定的费率差异。

（三）利用私人专业公司对巨灾保险销售和理赔

在销售方面，巨灾保险保单的销售应该通过商业保险业现有的销售渠道，利用私人保险公司己经建立的客户群，还可以通过银行、本公司的人、专门的公司来代为销售。

四、结语

在巨灾保险制度的建设中，我们应建立起政府与保险公司的合作机制，逐步增强我国应对巨灾风险的承受能力，其中应特别强调要充分发挥政府在我国巨灾保险制度建设中的作用。只有借助政府的管理能力、较高的公信力才能推动我国巨灾保险的发展，同时也只有政府具备强大的资金保障，能够作为巨灾保险的主要再保险人，承担各保险公司分入的风险，解决了巨灾风险保险由于偿付能力不足而无法广泛推广等难题。

参考文献：

[1]米建华，龙艳.《发达国家巨灾保险研究-基于英、美、日三国的经验》[J]，《安徽农业科技大学》，2007，35（21）：6609-6610