反腐外部监督机制的比较与完善

摘 要：随着世界各国反贪机构的建立，“谁来监督监督者”的问题已经成为各国政府和社会公众广泛关注的焦点。我国香港特别行政区廉政公署的外部社会监督制度和澳大利亚新南威尔士廉政公署的外部专门监督制度是解决上述难题的两种典型实践例证，二者各具特色，对于完善我国的人民监督员制度具有重要的借鉴和参考价值。

关键词： 反贪机构；外部监督；社会监督；专门监督

中图分类号：DF 83文献标识码：A

一、世界各国反贪机构概况

当今世界，随着经济全球化的迅速发展、科学技术的不断进步和国际经济、贸易、文化交流的日益频繁，犯罪呈现出集团化、智能化和国际化的发展趋势并对各国的经济秩序、政治稳定和社会进步造成严重的损害，逐渐成为一个世界性问题。面对日益严重和复杂的犯罪，国际社会和世界各国经过共同努力，通过和签署了《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）。[2003年10月31日，联合国大会第58/4 号决议通过了《联合国反腐败公约》，该公约于2005年12月14日生效。现有140个国家签署了该公约并已有95个国家批准了该《公约》。我国于2003年12月10日签署，2006年1月13日批准了该《公约》。参见：UN Convention Signatories. .]

（一）《公约》对反腐败专职机关的要求

《公约》第6条和第36条分别规定了预防性反腐败机构和打击腐败专职机关的问题，要求各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，确保设有一个或酌情设有多个预防腐败机构。同时，应采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排人员专职负责通过执法打击腐败。《公约》第6条是一项强制要求，[根据《联合国反腐败公约实施立法指南》（2006），各缔约国的公约义务分为三种：强制要求、任择要求和任择措施。对于强制要求，若国内立法原本没有包含这些要求，则需要修正现行立法或通过新立法；对于任择要求，缔约国有义务进行认真考虑；对于任择措施，缔约国适宜考虑采取。]缔约国负有采取立法措施或其他措施的义务，应根据本国法律制度的基本原则设立或维持一个或多个预防腐败机构。而《公约》第36条则是一项任择要求，缔约国既可以建立全新的独立反腐败机构，也可指定现行组织内的一个机构或部门并扩大职权，使其成为警察部门、检察部门、司法部门和其他（如行政）部门的一项更具体的专门工作。此外，联合国一份解释性说明文件指出，预防性反腐败机构和打击腐败专职机关可以是相同机构［1］。联合国反腐败专家认为，专门的反贪机构具有专业性、自治性、独立性、廉洁性、公众可信性、保密性、责任性等优点，但同时也存在投入成本较高、现有机构排斥、执法合作障碍等缺点。各国是否有必要建立专门的反贪机构，要综合考虑本国的法律、政策、资源和其它因素。如果腐败已经蔓延到现有的反贪机构，且无法通过必要的改革进行调整时，就应当建立专门的反贪机构。如果现有的刑事司法制度可以对付腐败问题，就不必成立专门反贪机构［2］。

（二）世界各国反贪机构的最新发展动态

在《公约》生效后，缔约国纷纷采取行动，完善反腐败立法，加强反腐败机构建设，以加大预防和打击犯罪的力度。其中，建立反贪机构并加强反贪机构建设是缔约国执行《公约》的一个重要的举措。2005年和2006年，“透明国际”先后了两份《世界反腐败报告》。在两个年度报告中，“透明国际”了全球62个国家的反腐败立法和反贪机构的变化，反映出全球反腐败立法和实践的最新动态［3］。第一，在反腐败立法方面，世界各国普遍制定和完善了国内反腐败相关立法，包括专门的反腐败立法以及与反腐败相关的行政法律，从法律制度上推行反腐败措施。其中，有16个国家通过或正在审议专门的反腐败法律。[已通过专门反腐败法律的有11个国家，包括阿塞拜疆、孟加拉国、哥斯达黎加、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、肯尼亚、马来西亚、罗马尼亚、斯洛伐克、南非、韩国；正在审议专门反腐败法律的有5个国家，包括阿尔及利亚、英国、柬埔寨、摩洛哥、土耳其。]第二，在反贪机构方面，世界各国普遍加强了反腐败机构的建设，赋予其广泛职权，以预防和打击腐败犯罪。其中有21个国家成立了专门的反贪机构，[成立了专门反贪机构的国家包括：中国、阿塞拜疆、孟加拉国、刚果民主共和国、克罗地亚、捷克、危地马拉、印度、印度尼西亚、爱尔兰、哈萨克斯坦、肯尼亚、吉尔吉斯坦、拉托维亚、马来西亚、尼泊尔、巴拿马、巴布亚新几内亚、韩国、斯里兰卡、津巴布韦。在成立专门反贪机构的国家中，有些反腐败委员会没有侦查职能，而是侧重于制定反腐败政策或预防腐败功能。]其他国家则进一步加强或整合现有的反贪机构，赋予其更大的侦查职权。如德国在一些州成立了反贪特别工作组，由检察官、警察和会计师组成，共同查处复杂的腐败案件。挪威则通过法律修正案，进一步加强警察对重大腐败案件的侦查权力，警察在经法院批准后可以进行监听。在《公约》生效后，我国也采取了积极的举措，设立了专门的国家预防腐败局，切实履行《公约》义务。[2007年5月31日，经过充分的研究论证，我国正式批准设立国家预防腐败局，该局的主要职责：一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二是协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐败的国际合作和国际援助。参见：《人民日报》2007年9月14日第10版。]同时，也进一步强化现有的反腐败机构，加大打击腐败犯罪的力度。第三，在反腐败改革的力度方面，各国根据本国实际，采取了各种不同的反腐败措施。较为廉洁的国家一般采取较为轻缓的方式，完善相关立法，强化反贪机构，巩固已经取得的反腐败成效。[在“透明国际”的2006年度 163个国家清廉指数排行榜上，位居前22位的较为廉洁的国家都没有进行专门的反腐败立法和建立新的反贪机构，包括英国、加拿大、芬兰、法国、德国、爱尔兰、新西兰、瑞士、美国。]一些腐败较为严重的国家，在选举获胜或政权更替后，迫于执政的需求和国际压力，强力推行反腐败改革，进行反腐败的专门立法和成立专门的反贪机构。

综观世界各国的反贪机构，可谓职能不同，形式多样。根据美国学者约翰・海尔布鲁恩的归纳，当今世界各国的反贪机构可以划分为4种模式：第一种是全能模式，反贪机构具有侦查、预防和教育功能，如香港特别行政区廉政公署；第二种是侦查模式，反贪机构规模小但侦查权高度集中，如新加坡贪污调查局；第三种是议会模式，反贪机构独立于行政和司法机构，只向议会报告工作，如澳大利亚新南威尔士州廉政公署；第四种是多部门模式，一些部门相互独立，共同承担反腐败职责，如美国联邦政府道德规范局的腐败预防功能与司法部侦查、职能相互补充，共同减少腐败［4］。上述模式都有反腐败成功的典范，许多国家借鉴这些模式，建立起本国的反贪机构。

二、“谁来监督监督者”问题的提出

（一）“谁来监督监督者”问题的提出

当世界各国普遍建立反贪机构，并赋予其独立而广泛的权力时，“谁来监督监督者”的问题随之产生并成为本国政府和社会各界关注和争辩的焦点。“虽然行动上的独立是赢取及维持公众信任的关键，但是这种独立性并不表示可以为所欲为。一个基本的问题就是：谁来监察这些监察人员呢？”［5］“谁来监督监督者”的问题涉及到反贪机构的责任机制问题，反贪机构是否具有必要的责任机制来保障机构的独立性、人员的廉洁性和权力行使的公正性，这种责任机制将决定反贪机构反腐败的力度与效果。这一问题在反贪机构初建时显得极为突出，因为许多国家和地区都是在腐败肆意蔓延，特别是腐败已经广泛存在于警察执法活动中的情况下，基于新政府的政治意愿、社会呼声和国际社会的压力而建立起专门的反贪机构，如澳大利亚、新加坡和香港。“建立反贪机构时，应当考虑强大而独立的反贪机构是否具有责任性，使机构中腐败的可能性被减少至最低程度。”［6］

（二）反贪机构的责任制度的建立

为了防止反贪机构滥用权力，侵犯无辜，甚至成为打击政治对手的工具，绝大多数国家和地区建立了反贪机构责任制度，以保证其独立性与公正性。这主要包括以下3个方面的内容：第一，通过严格的首长选任制度和人员招募制度以及细致的职业操守，保证反贪机构首长和人员具有良好的道德品质和较高的专业水平；第二，制定和完善法律，明确反贪机构和人员的职责与权力，通过公开、透明的法律程序，保障权力的独立和公正行使；第三，建立对行政首长或议会的工作报告制度和内部投诉调查制度，保证反贪机构的工作及其人员受到监督。从理论上讲，如果能够很好地执行上述责任制度，便可以保证反贪机构及其工作人员的独立性与公正性。但从监督的角度看，上述制度还存在一定的局限，因为“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”［7］。该制度设计的出发点更多地依赖于监督者自身的素质来保证权力行使的公正性。虽然也有内外部监督制度，但监督的力度尚不足以从制度上有效地预防腐败。行政首长或议会有权审议反贪机构工作报告并对其进行监督，但报告的概括性决定了这种外部监督只能是宏观监督。内部监督制度具有针对性和专业性，可以起到重要的监督作用。由于其监督对象的内部性和监督过程的封闭性，社会公众出于对社会原有腐败程度的担忧，对内部监督的公正性和有效性往往怀有疑虑。一些学者认为，“反贪机构的责任机制至关重要，通过体制内监督是不够的，必须有其它的外部责任机制作为支持，以保证反贪机构的有效性。”［4］

（三）反贪机构的外部责任制度

为了进一步加强反贪机构的外部监督，一些国家和地区建立了由社会贤达参与的社会监督制度，不仅可以有效地防止反贪机构滥用权力，加强人权保障，而且能够增强社会公众对反贪机构的理解和信任，促进反腐败行动在全社会的开展。如中国香港特别行政区、澳大利亚新南威尔士州、中国、韩国、塞拉利昂等。中国香港廉政公署和澳大利亚新南威尔士廉政公署已经建成两种较为成功的反贪机构模式，受到世界各国的关注和仿效。在世界范围内，阿根廷、几内亚、印度、毛里求斯、博茨瓦纳、波斯尼亚、黑塞哥维等国家建立起了全能模式的反贪机构，泰国、坦桑尼亚、保加利亚等国家建立起了议会模式反贪机构。这些国家建立的反贪机构形式有所不同，却更加符合本国的实际情况。虽然一些国家借鉴建成了较为成功的反贪机构模式，但并未能够有效地减少。其原因不仅在于反腐败政治意愿的微弱、部门间配合的脱节以及财政预算的极度限制，而且在于缺乏必要的外部社会监督 ［4］。从上述反腐败经验可以发现，外部社会监督制度十分重要，是反贪机构公正廉洁的制度保证。如果借鉴成功模式，建立起具有较大侦查权的反贪机构，但没有相应地建立起必要的外部责任制度，则难以发挥好反贪机构的反腐败功能。这些经验不仅对专门的反贪机构具有指导作用，而且对采用综合模式的反贪机构也有参考价值。外部监督在一定程度上解决了“谁来监督监督者”的问题，但外部监督采取何种模式，是采取社会监督还是专门监督，则是各国政府在考虑建立新的外部监督制度时需要认真思考和权衡的重要问题。

三、社会监督与专门监督之比较

澳大利亚和中国香港特别行政区一直被国际社会认为是较为廉洁的地区，“透明国际”2006年度清廉指数排行榜显示，两者在163个国家和地区中分别位居第9位和第15位。但是在30多年前，澳大利亚和香港社会也曾一度腐败猖獗，特别是在警察等执法机构中

普遍存在贪污受贿现象，严重影响社会经济发展和公众信心。为了预防和惩治腐败，香港和澳大利亚部分州先后成立了专门的反贪机构――廉政公署，同时建立起由社会贤达参与的外部监督制度，从而有力地保证了反贪机构的公正性和廉洁性，并通过卓越的反腐败成效获得了社会公众的广泛信任和支持。

（一）香港廉政公署的外部社会监督制度

1974年2月15日，《廉政公署条例》（香港法例第204章）生效，香港廉政公署（ICAC）（以下简称“廉署”）于同日正式成立。廉署设有严谨的外部社会监督制度，其各项职责分别受到4个咨询委员会的监察和审查。其中，审查贪污举报咨询委员会(Operation Review Committee)，负责监察廉政公署的侦查工作。该委员会的主席和委员由行政长官委任，由17名委员组成。其中，律政司司长或其代表、警务处处长或其代表、行政署长和廉政专员为官方成员。其余13位委员为非官方委员，由社会各界代表组成。非官方委员的任期为2年，可以连任。审查贪污举报咨询委员会主席由非官方委员担任。该委员会的主要职责包括：（1）听取廉政专员报告廉署接获的所有贪污举报，以及廉署如何处理这些举报；（2）听取廉政专员报告所有历时超过一年或需要动用大量资源的侦查个案之进展；（3）廉政专员须尽早向委员会报告由其授权进行搜查的次数及理由，并须解释急需进行搜查的原因；（4）听取廉政专员报告疑犯获廉署保释超过6个月的所有个案；（5）听取廉政专员报告廉署已完成侦查的个案，并就律政司决定不予检控或警诫的案件，建议应采取的行动。（6）建议廉政专员对廉署管辖范围内进行侦查所得资料的送交处理等。2006年，该委员会召开了8次会议，审议由廉署执行处拟备的报告，共听取了203宗检控个案报告，并审议了46宗未提起检控的主要案件。其中一个由3位非官方委员轮流组成的小组委员会，年内举行了8次会议，就2 576宗性质较轻微的案件以及678宗无法追查的贪污举报进行了审议和提供意见，小组委员会随后将审议结果向委员会报告，并得到了委员会确认。该委员会通过审议报告的方式，对廉署执行处的工作进行了有效的监察［8］。

此外，廉政公署还受到廉政公署事宜投诉委员会（ICAC Complaints Committee）的监督。该委员会主席及成员由行政长官委任，一共由8位成员组成，包括2位行政会议成员、2位立法会议员、3位社会人士以及申诉专员公署的代表。该委员会的主要职责包括：（1）监察廉署如何处理任何人士对廉署及其人员所作不涉及刑事法的投诉，并在委员会认为恰当时进行检讨；（2）找出廉署工作程序中任何导致或可能导致投诉的漏洞；（3）在委员会认为恰当时，向廉政专员提出建议，或在认为有必要时，向行政长官提出建议。2006年，该委员会举行了3次会议，共审议了廉署提交的24宗投诉的23个调查报告，涉及到行为不当、疏忽职守和滥用权力的84项指控。其中，有5宗投诉所涉及的5项指控被证明属实或部分属实，廉署已经给予有关人员适当的训示处理［9］。

（二）澳大利亚新南威尔士州廉政公署的外部监督制度

1988年9月，为了遏制在议会、司法以及公共机构中存在的腐败，澳大利亚新南威尔士州借鉴香港的反腐败经验，通过《廉政公署法案》，成立了廉政公署(ICAC)（以下简称“廉署”）。新南威尔士廉署的工作受到两个委员会的外部监督。一是议会联合委员会（Parliamentary Joint Committee），由代表各党派的州参众两院议会议员组成，负责从整体上监督审查廉政专员公署的工作和报告，它可以审查腐败的发展动态，但不能调查廉署的具体行为和重新审议廉署对具体案件的处理决定。二是业务审查委员会（Operations Review Committee），由政府官员和社会贤达组成，负责对廉署的具体工作和案件进行审查并提供建议，以保证廉署的侦查和处理具有责任性。根据《廉政公署法案》第60条规定，业务审查委员会由8名委员组成，包括3名当然委员和5名任命委员。当然委员包括廉政专员、副廉政专员和警察局长。在任命委员中，有1名委员经州司法部长和廉政专员推荐由州长任命；其他4名委员经法令规定的部长和廉政专员推荐由州长任命，代表社会各界。任命委员的任期为12个月，可以重新任命而连任。业务审查委员会主席由廉政专员担任。业务审查委员会的主要职责是针对下列事项为廉政专员提供建议：（1）廉政公署应否侦查某一举报；（2）廉政公署应否对已经侦查的案件继续侦查；（3）廉政公署应否中止案件侦查；（4）其他廉政专员认为需要咨询的事项或者业务审查委员会委员认为需要引起廉政专员重视的事项。2004年至2005年，业务审查委员会召开了6次会议，审议廉署有关举报和侦查事项1 897件，其中，385件属于情况通报。在剩余的1 346件中，业务审查委员会对1 041件处理意见没有任何修改或评论，约占77.2%；对192件案件进展报告表示接受，约占14.2%；对96件报告作出特别评论或修改，约占7.1%；对17件处理意见拒绝接受或认为需要补充信息或补充报告［10］。可见业务审查委员会对廉署的侦查工作起到了一定程度的监督制约作用。2004年10月，新南威尔士州政府任命布鲁斯・迈克克林托克（Bruce McClintock）律师对《1988廉政公署法案》进行审查，研究该法案是否足以实现廉署的设立目的。2005年1月，法案审查工作完成，形成修改法案的报告。在审议2005年法案修正案的过程中，议会成立了专门委员会对廉署的运作情况进行审查，认为业务审查委员会存在三方面的问题，有可能影响其公正与效率：一是该委员会主席由廉政专员担任；二是委员属于兼职工作；三是审议的信息都来自于廉署准备的材料，委员没有能力知晓廉署决定背后的决策情况。据此，议会提出建立一种更加专业的外部监督，由专职人员审查廉署的决定［11］。2005年4月，议会通过了《2005年廉政公署法案（修正案）》。根据该法案的规定，从2007年7月起，成立廉政公署督察专员办公室，督察专员由州长任命，负责监督廉署侦查权的行使、调查对廉署人员的举报、投诉和监督廉署侦查行为是否符合法律规定，是否出现拖延以及是否侵犯他人隐私权［12］。 该法案赋予督察专员广泛的权力，可以查阅廉署的任何文件，以保障其行使监察职责。在成立督察专员办公室的同时，业务审查委员会继续运作，履行其社会监督职责。2006年5月26日，议会在总结督察专员办公室工作的基础上，认为督察专员办公室可以取代业务审查委员会，于是通过了《2006年廉政公署修正案（业务审查委员会）》，废除了业务审查委员会。

监察专员办公室在成立后，便开始对廉政专员公署工作进行监察。一方面，通过审查廉政专员公署的行动是否符合法律，进而提出制度完善建议。2005年7月至2006年6月，监察专员办公室对廉署举报评估处理制度是否符合《廉政公署法案》有关规定进行了审查，通过对廉署在该年度评估处理的全部举报中随机选出的215项进行审查，发现有2%的举报评估处理存在制度问题，不利于公正处理。针对上述问题，督察专员在其审查报告中向廉政公署提出了改进建议。另一方面，通过处理对廉政专员公署的举报和投诉，督察廉署案件的处理。2005年7月至2006年6月，监察专员办公室接到35宗对廉政专员公署官员的举报，经过评估审查，对24宗举报作出了处理决定，剩余11宗尚在评估审查中。其中，对21宗举报作出了不予调查的处理决定；对3宗举报进行调查后，提出处理意见并移交廉政公署自行处理。2006至2007年，督察专员办公室对廉署的制度完善和个案处理事项进行了跟踪，以促使相关问题的解决，使廉署更加廉正高效［13］。

（三）社会监督与专门监督的优劣比较

为了保证反贪机构的廉洁性与公正性，香港廉署和新南威尔士廉署都建立了外部社会监督制度，由社会贤达参与到审查监督反贪机构的侦查工作中去。经过若干年的实践，香港廉署的外部社会监督制度得到社会各界的支持而得以不断发展完善，而新南威尔士廉署的社会监督制度被废除，取而代之的是专门监督制度。社会监督和专门监督成为世界各国完善反贪机构监督制度，解决“谁来监督监督者”问题的两种改革思路和实践例证，两种模式各具特色，目的都是增强反贪机构的独立与公正，获取社会公众的信任和支持。究竟选择哪一种模式，都是由其特定的社会、法律、经济、文化等制度因素所决定的。

面对“谁来监督监督者”的问题，香港廉署和新南威尔士廉署都选择了外部社会监督制度，让代表社会各界的贤达人士来监督监督者。香港廉署的审查贪污举报咨询委员会制度与新南威尔士廉署的行动审查委员制度相比较，从形式上看，两者在名称、委员会组成、监督对象、议事程序等方面有许多共性。但从组织结构、社会监督方式等方面看，两者却存在较大的差异，正是由于这种差异，最终导致了社会监督制度在新南威尔士被废止。两种制度的差异性主要体现在以下3个方面：第一，社会监督的民主参与程度不同。香港廉署的审查贪污举报咨询委员会中有13位非官方委员，占委员总数的大多数。新南威尔士廉署的行动审查委员中有4位代表社会各界意见的委员，占委员总数的一半，并且这4位委员的任命要经廉政专员推荐。第二，社会监督的方式不同。在香港，对于廉署侦查工作的审议分为小组委员会会议和全体委员会会议，廉政专员参加全体委员会会议，不参加小组委员会会议。委员会主席由非官方委员担任，实行非官方委员主导决策机制，廉政专员只是其中普通一员。由3位非官方委员组成的小组委员会对廉署如何处理接到的贪污举报事项进行独立审议，并将审议结果报告全体会议。而新南威尔士实行官员主导决策机制，委员会召开会议时，廉政专员担任委员会主席，如果廉政专员缺席，由廉政副专员主持会议并享有主席职责。会议决议通过投票方式进行，如果出现对等票时，会议主持人具有决定票［14］。第三，社会监督的效力不同。虽然两种制度的监督效力都属于间接监督，并不必然地引起特定的监督后果。但由于制度的差异，社会监督的效力也不同。香港廉署的审查贪污举报咨询委员会具有独立性，不仅对行政长官负责，更要对社会公众负责。该委员会每年要向行政长官提交报告，并将报告向社会公开，接受社会各界的广泛监督。根据工作职责，咨询委员会可以向行政长官反映任何值得关注的执行处运作情况或该委员会所面对的任何问题［8］ 。廉政专员对委员会作出的代表绝大多数委员的意见应当给予重视。而新南威尔士廉署的行动审查委员是在廉政专员或廉政副专员主持下召开会议并形成审查意见。如果廉政专员赞同该意见，自然会被采纳。如果廉政专员不赞同大多数委员的意见，就很难被采纳。

从上述两种社会监督制度的差异可以看到，新南威尔士廉署的行动审查委员的 “社会监督”民主化程度不高。在这种监督制度中，由于参与其中的社会公众没有监督的独立性，很难发挥社会监督的作用。如前所述，新南威尔士议会认为廉署行动审查委员存在3个问题，其中委员会主席由廉政专员担任是影响社会监督制度发挥作用的关键性问题。这一问题在香港也曾出现过，原来廉署的各咨询委员会主席均由廉政专员担任。但1995年之后，随着各咨询委员会监察职能的扩大，廉政专员不再担任各委员会主席，主席一职改由委员会中的非官方成员担任，其目的是加强监察制度的独立性［5］1021。面对行动审查委员存在的问题，新南威尔士议会没有借鉴香港的经验对《廉政公署法案》予以修改，而是放弃了原有的社会民主监督制度，建立新的专门监督制度。

从新南威尔士廉署外部监督制度的改革可以看到，其监督的理念更注重分权制衡，改革的方式更侧重于推陈出新，采用进行变革性改革、废除原有制度的方式。这种改革的思路与方式，在新南威尔士州也曾有过先例。1996年2月，皇家独立调查委员会对新南威尔士警察机构进行调查后，认为腐败在新南威尔士警察机构中严重存在，现行的警察反腐败机构不足以有效预防和查处腐败案件，建议成立新的独立的警察反腐败机构。皇家独立调查委员会的建议得到了州政府和议会的支持， 1996年6月，通过了《警察操守公署法案》（Police Integrity Commission Act 1996），成立了警察操守公署（Police Integrity Commission），负责预防和侦查警务人员贪污及其他严重渎职行为。该署与新南威尔士廉署一样，拥有广泛的侦查权力，为保证其独立公正地行使权力，建立了两项外部监督制度。一是议会联合委员会（Parliamentary Joint Committee），由代表各党派的州参众两院议会议员组成，负责从整体上监督警察操守公署的工作和报告。二是设立警察操守公署督察专员（Inspector of the Police Integrity Commission）, 负责监督警察操守公署的侦查行为是否符合法律规定、调查对警察操守公署人员的举报投诉和评估警察操守公署行使权力程序的有效性和适当性［15］。从警察操守公署及外部监督制度的设立可以看到，新南威尔士州应对腐败的改革方式表现为投入大量的资源，成立更多的机构，以提高反腐败的针对性和监督反贪机构的专业性，从而形成两个专门反贪机构共存的特色局面。同时，建立起相同的外部监督制度，这应当是新南威尔士廉署外部社会监督制度被废除的一个重要的制度性因素。

四、我国人民监督员制度的完善

(一) 解决“谁来监督检察机关”这一问题势在必行

在我国，人民检察院是国家的专门法律监督机关，负责预防、侦查和贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪。多年来，检察机关依法查办大量的职务犯罪案件，为强化法律监督，促进党风廉政建设作出了重要贡献。但在司法实践中，在查办职务犯罪过程中还存在不少问题，特别是一些地方检察机关的侦查水平和办案质量不高，有的甚至、以案谋私。针对这些问题，检察机关采取了一系列措施，完善内部监督制约，起到了积极作用［16］。有学者指出，“谁来监督监督者的问题是检察法律监督模式最根本的制度性缺陷”。针对“谁来监督检察机关的检察权”的问题，有学者

提出“在加强国家权力机关对执法机关总体上的法律监督职能的同时，强化社会监督”的对策建议。[该学者认为，“在社会主义中国，所有国家公共权力都是来源于人民的授权，决定了国家权力的行使，必须以服从于人民为宗旨，并自觉接受人民的监督”。同时，该学者高度评价了最高人民检察院推行的“检务公开”制度。参见：郝银钟.评检察机关法律监督合理论［J］.环球法律评论，2004（冬季号）:448；郝银钟.刑事公诉原理［M］. 北京:人民法院出版社, 2004:281-282.]。

2003年10月，最高人民检察院根据《宪法》的规定和中央司法体制改革的总体要求，在不涉及法律修改的前提下，积极开展人民监督员试点工作，由来自社会各界的人民监督员对在检察机关查办职务犯罪案件中出现犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件和拟不情形进行外部社会监督。到2006年底，全国已有86%的检察院开展试点工作。2006年共有5 191件拟作撤案、不处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进入监督程序，其中人民监督员不同意办案部门原拟定意见的252件，占4.85%；检察机关采纳人民监督员意见的178件，占70.6%；对未采纳的，依据事实和法律向人民监督员作了说明。人民监督员制度在促进公正执法、保证办案质量、增进司法民主等方面的作用进一步显现［17］。检察机关开展人民监督员试点工作，把《宪法》和法律关于一切国家机关必须接受人民监督、倾听人民意见的规定具体化、制度化，是发展社会主义民主政治，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的表现，是顺应历史潮流，扩大公民有序参与政治，寻求社会权利制衡国家权力的生动实践，符合民众参与司法的国际潮流和政治文明建设的进步趋势，得到了党中央、全国人大和社会各界的赞同和支持。

（二）对人民监督员制度需要理性的分析与审视

人民监督员制度是我国检察机关面对“谁来监督监督者”的问题做出的制度回应，但在实施过程中，一些地方存在流于形式等问题。有必要重新审视人民监督员制度的性质，通过与国外相关制度的比较，找出完善这一制度的措施或办法。我国的人民监督员制度具有以下特征：

1人民监督员的监督性质是社会监督

某项监督制度的性质是由监督主体性质决定的，而不是由监督对象决定的。人民监督员的社会性决定了这项制度只能是社会监督，而不是权力监督。虽然人民监督员有权对检察机关查办职务犯罪案件中的某些情形进行监督，但这不能改变其社会监督的性质。对具体案件的监督属于业务监督，但业务监督并不等同于专门监督，业务监督包括专门的业务监督和社会的业务监督两种形式。两种业务监督的标准是不同的，前者要求按照法律的专业标准进行监督审查，后者要求按照社会公众的认知标准进行监督评判。例如，就澳大利亚新南威尔士廉署督察专员办公室和审查委员而言，前者属于专门的业务监督，后者属于社会的业务监督，两者的人员组成和监督标准都是不同的。

2人民监督员的监督范围是重点

人民监督员制度设计之初，其监督范围是通过对检察机关办理直接侦查案件工作进行分析，找出容易出问题的关键环节，着眼于解决在审查逮捕、撤案和不环节存在的突出问题，最后确定对 “三类案件”进行监督［16］5。可以看到，人民监督员的监督范围是经过充分论证而确定的，其重点在于解决突出问题。人民监督员根据“三类案件”的情况，不定期召开会议逐案审查监督，具有较强的针对性。香港廉署审查贪污举报咨询委员会和原新南威尔士廉署业务审查委员会的监督范围则属于全面监督，即有关委员会对任何一项贪污贿赂举报是否开展侦查、侦查进展情况、侦查后案件的处理等工作实行全程动态监督。两个委员会都实行定期会议制，每次会议对不特定数量案件的处理情况进行审议监督，具有一定的概括性。

3人民监督员的监督方式和效力是实质性监督

人民监督员对“三类案件”有权通过审查进行监督，对“五种情形”有权通过提出意见进行监督。应予明确的是，监督的处理方式是多样的，并非只有有权直接纠正违法的监督才是真正的法律监督。对于社会监督，监督主体只能通过提请、建议的处理方式进行间接监督，无权直接改变、停止被监督对象的违法行为［18］。即使是专门的权力监督，也存在不能直接改变、停止被监督对象违法行为的情况，如检察机关对刑事判决、裁定的监督，人民检察院只能通过依法提出抗诉的方式对人民法院确有错误的判决、裁定进行法律监督。对于确有错误的判决、裁定，最终只能由人民法院进行纠正。所以，人民监督员的监督是一种实质监督，不是可有可无的业务咨询，其监督意见将引起一定的程序，从而对职务犯罪案件的处理形成一定的监督制约。检察长或者检察委员会应当分别根据职责权限，对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。在香港，审查贪污举报咨询委员会虽然属于廉署4个咨询委员会之一，但是它并不是单纯的咨询，而是通过为廉政专员提供咨询意见的方式对廉署执行处工作进行有效的监督［8］。

4人民监督员应实行人员精英化。为了保证对职务犯罪侦查权社会监督的稳定性和有效性，监督人员需要具有良好的社会公信力，其道德操守、文化素质和法律水平以及监督结果才能得到社会公众的信任和支持，即社会监督人员的选择应当实行精英化而不是大众化。目前，在开展人民监督员试点工作单位的监督员中，人大代表和政协委员占有较大比例，可以说在一定程度上实现了精英化。香港廉署的审查贪污举报咨询委员会和新南威尔士廉署的行动审查委员都实行精英化，由来自不同界别的社会贤达代表市民监督廉署的反贪工作。相比之下，由于监督的对象不同，[在监督的对象方面，人民监督员制度与美国大陪审团制度、日本检察审查会制度具有本质的区别。美国的大陪审团制度监督的重点在于防止检察官滥用诉权，对无罪或轻罪的人提讼，侧重保护诉讼当事人的权利。日本检察官拥有较大的不自由裁量权，设置检察审查会的目的和监督的重点在于防止检察官滥用不权，对有罪的人不提讼，侧重保障国家追诉力度。]美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度实行的是成员大众化。

（三）应当进一步完善人民监督员制度

香港和澳大利亚新南威尔士的成功经验表明，对反贪机构的外部社会监督制度非常重要，不仅可以对职务犯罪侦查权进行有效的社会民主监督，而且会赢得社会公众对反贪机构的信任和支持。[2006年香港特别行政区廉政公署年报指出，廉政公署周年民意结果显示，几乎全部被访者（98.9%）认为廉署值得支持。绝大部分被访者（97.1%）表示他们对廉署的信心在未来一年会增加或维持不变。大部分被访者（92.6%）相信廉署会将举报资料保密,而72 %的被访者表示他们向廉署举报贪污时会透露身份。2006年新南威尔士州公众随机调查结果表明，92%的人认为应当举报贪污，87%人认为个人有责任举报贪污，83%的人表示如果他们发现贪污会举报。参见：《2006年度香港特别行政区廉政公署年报》 www.省略.hk;Community Attitudes to Corruption and the ICAC: Report on the 2006 Survey. www. icac. nsw .gov.au. ]2006年，新南威尔士州废除了社会监督制度，建立起专门监督制度，其对制度的抉择不可简单地评判优劣，关键要看制度设计能否实现制度目的和符合本国司法实践。我国的人民监督员制度经过4年多的试点，不仅获得了社会各界的认同与支持，而且切实发挥了外部社会监督的制约作用。但是，从制度的合理性与有效性角度看，它还存在不完善之处，易于出现因监督不到位而流于形式的可能。笔者认为，应当按照社会民主监督的规律，总结借鉴其它国家和地区反贪机构外部社会监督制度的成功经验与失败的教训，进一步完善人民监督员制度，增强社会监督的有效性，并及时通过全国人大立法的方式确立这项制度。具体建议如下：第一，按照社会公众监督侦查权的监督规律，应适度扩大监督范围，就检察机关对实名举报初查后拟作出不予立案处理意见的案件实施监督，充分保障公民对国家机关和国家工作人员进行民主监督的权利；第二，在委员会组织形式方面，应根据监督“三类案件”与“五种情形”案件的不同性质，分别设立人民监督业务审查委员会和人民监督投诉审查委员会，提高监督的针对性，防止监督流于形式；第三，人民监督员应由各级人大、政协和社会各界推选，由人大任命；第四，人民监督委员会应每年向同级人大作出专项工作报告。

参考文献：

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［18］ 汤唯,孙季萍.法律监督论纲［M］.北京:北京大学出版社,2001:76.

On Comparison and Improvement of External Monitoring System of

AntiCorruption Agencies

Zhangjian

(The People’s Procuratorate of Guangdong Province, Guangzhou 510623, China)

Abstract:With the establishment and enhancement of anticorruption agencies all over the world, the issue “who supervises supervisors” has caused constant disputes and been concerned by the governments and the public. In Hong Kong and New South Wales of Australia, the external monitoring system of the ICAC (the Independent Commission Against Corruption) is the solution to the disputed issue with various predominant characteristics. It is a typical and successful practice of which we can draw on experience to improve the people’s supervisor system in China.

Key words: anticorruption agencies; external monitoring; social supervision; specialized supervision