基于城镇化视角下的农村土地制度改革

摘要：新中国成立后，土地制度经过了、、家庭联产承包责任制的变迁，相应的城镇化水平也经历了平稳起步、波动停滞、加快发展和统筹阶段。本文在分析现行土地制度与中国城镇化道路与所存在的矛盾基础之上，指出从以下方面改革中国农村土地制度：确权颁证，明确权利归属；探索和规范土地流转方式；建立土地流转平台；促进宅基地使用权的流转。

关键字：城镇化；土地制度改革；土地流转

中国城镇化进程与农村密切联系。城镇化是来自农村的推力和城镇的拉力相互作用的结果，而农村对城镇化发展的推力主要来自于对农村生产力的解放和对农民生产热情的激发。具体来说通过重新配置土地和劳动力资源对土地城镇化和人口城镇化施加影响。所以说，土地制度改革的成败直接影响农村经济的发展和城镇化进程的推进。

土地制度变迁与城镇化发展历程

（一）1949-1957年推进城镇化平稳起步

第一次基本完成后，土地所有权和经营权归农民所有，土地占有情况基本平衡。但是，第二次之后，土地产权又转变为集体公有公营，农民不再享有土地所有权和经营权。在这一阶段，城镇化平稳起步，城镇化水平由1949年的10.64% 提高到1957年的15.39%。

（二）1958-1978年城镇化波动停滞

1958年化运动后，农村土地的所有权和经营权统一归于政社合一的，所有农村土地产权都不能转移和买卖。在这一阶段，城镇化发展波动剧烈并且逐步停滞。1966-1978年，城镇化水平仅从17.86%缓慢升至17.92%。

（三）1979-2001年城镇化恢复和加快发展

十一届三中全会确立了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制规定了集体所有、农民经营的土地产权制度。人口城镇化和土地城镇化都迅速发展。1978-2001年中国城镇化水平从18.96%升至37.66%。

（四）2002以后城镇化步入城乡统筹时期

在这一阶段，国家继续贯彻执行家庭联产承包责任制，农村劳动力非农转移不断促进人口城镇化，土地出让和流转的限制也进一步放松，但是土地城镇化依然落后于人口城镇化。

现行土地制度与城镇化道路的矛盾

（一）土地国家所有与集体所有之间的不公平关系

国家所有制规定土地归国家所有，而土地集体所有制的主体主要是村镇，国家是强势的一方，村镇是弱势的一方，这就会导致国家要以比较低的价格收取土地，地方不得不服从，而不顾及农民的利益。这也是目前人口城镇化落后于土地城镇化的主要原因，大大阻碍了城镇化进程。

（二）农村土地产权关系不明确，土地流转效率低

在农村，土地是集体所有，农民只有承包权。尽管国家已经颁布了一系列政策健全土地承包经营权的流转市场，但在具体实践的过程中，国家规定的各项权能并没有得到真正落实。土地承包交易权不畅导致土地流转效率偏低，无法将土地集中起来进行规模化经营。另外，土地流转机制不规范，城镇化背景下集体建设用地处于无序流转状态。

（三）土地征用制度不规范

农村土地规模化经营是城镇化的一个必然结果，在土地城镇化的转换过程中，土地征用是其主要途径。随着城镇化的快速发展，很多土地被征收变为城市建设用地，而土地征用权限滥用、征地补偿标准不合理、征地利益分配不公平等多种土地征用制度缺陷造成被征地农民利益损失、失地农民生计困难、征地过程中与农民的多次谈判而使征地成本增加和土地开发时机延误以及土地配置效率和征地效率损失。

土地制度改革的措施

（一）确权颁证，明确权利归属

十八届三中全会指出，“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”农民土地使用权的强化需要确权颁证，农民只要拥有使用权证，就有了自，如果房子被强制拆迁，农民就可以拿着这个权证来要求获得相应的补偿，通过法律途径维护自己的合法权益，而且有了这个权证农民心里有了安全感，可以保护农民利益，城镇化进程也会加快。

（二）探索和规范土地流转方式

目前，各地都在土地流转方面尝试了一些制度上的创新。对城镇化进程影响较大的主要有农场制、农地股份合作制等。例如在南海，农民以自己的土地承包权做担保换做股权，交给村里集体成立的经济社统一管理，经济社再将这些土地建成厂房或者出租，将获得的收益以红利的形式分发给农民。要继续探索合理的农村土地承包流转机制，并且建立相应的政策和法规，提高规范化水平。

（三）建立土地流转平台

首先，要建立农村土地流转交易和中介服务机构，为土地使用权的交易提供支持和保障，做好土地转让确权发证等基本工作。其次，要完善农村土地流转的管理信息系统，做好信息平台的建设，使供求双方加强沟通和联系，保证信息的透明性和可靠性，提高交易的效率。最后，还可以对被征地农民进行技能培训等活动，农民有了一技之长就可以在城市里找到比较好的工作，会大大加快城镇化进程。

（四）促进宅基地使用权的流转

随着城镇化进程的推进，我国城镇化建设用地严重不足。鉴于此，要推进农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租，一方面可以增加农民的土地财产收入，另一方面也为城镇化进程中土地城镇化提供了条件。另外，要通过制定一系列的激励措施，鼓励农村闲置宅基地进入城镇土地市场。对于一些地方实行的宅基地换房的措施，要加以规范，保证农民的权益。

总结

农村土地制度与城镇化在历史演进过程中联系紧密。土地制度改革通过创新农业经营机制和激励机制，产生剩余劳动力来支持城镇化发展。面对当前城镇化进程的要求，农村土地制度应进行相关的制度创新，推动土地城镇化和人口城镇化协调发展。

参考文献：

[1] 李杰，张光宏. 农村土地制度与城镇化进程： 制度变迁下的历史分析[J] . 农业技术经济，2012（2）：104-111

[2] 赵崔莉，刘新卫. 基于城镇化视角的中国农村土地制度改革[J] .中国人口资源与环境，2011（21）：121-126

陈红霞，济南大学经济学院；高继坤，山东师范大学经济学院