台湾9·21地震灾后重建启示

当汶川的救灾工作仍在艰难地进行，余灾仍不时发生的时候，灾后重建已开始被提上议事日程，经历了1999年9•21大地震的台湾，用了近10年的时间来抚平伤痛，这不仅是一次家园的再造，同样也是一次人心的重塑。

台湾9•21大地震之后所走过的重建道路，也许能给我们带来许多启示……

距离5•12汶川大地震已经过去一个多月了，随着救援工作的不断深入，人们的视线也逐渐从抢救伤员转移到灾后重建上来，毕竟我们不能永远沉浸在过往的悲痛中，只有尽快为灾区人民建立起属于他们的新的家园，才能一定程度上抚平他们的伤痛。

同样是历经劫难，灾后重生，远在海峡另一端的台湾在经历了1999年的9•21大地震后，于2005年宣告重建任务完成。而这近10年来的重建工作的经验与历程，无疑为汶川地震后的灾后重建带来了良多启示。

重建政策与政府部门的协助

依据美国联邦紧急事务管署的定义，像地震这样导致重大死亡、伤害、以及财物损失的灾害，通常无法通过政府一般的程序及资源来处理，而是需要众多政府及民间机构共同做出立即性、整合性、以及有效的反应，以加快复原的速度。地震发生后，因为环境充满不确定性，所以需要尽快掌握救灾、重建状况，使灾区生活可循序渐进地恢复。灾害管理及管理期程，依专业背景与防灾概念的差异而有所不同，但大致都包含紧急救援（灾后12天）、应变（灾后1周内）、安置（灾后1个月，临时住所、工作）、重建（搬回永久住宅）等四个主要的阶段概念。

台湾9•21地震受灾地区幅员辽阔，涵盖7个县市、28个乡镇，且区域特色多属于小规模的地方乡镇与农村、山村等，主要产业以农业、山上作物及日常性商业为主，区域内原住民、福建人、客家人及外省人掺杂居住，呈现多元文化的特征。台湾政府为有效执行9•21重建工作，于是成立了“9•21重建推动委员会”并提出“整体重建发展计划”，计划共分五大项：公共建设重建、产业重建、生活重建、社区重建、防灾计划。

在实际的政策执行方面中，行政部门执行重建相关政策通常面临以下困境：

1.虚弱的行政能力。

2.权限未能厘清。

3.政府间合作认知不足。

4.地方政府欠缺自主性。

5.争端。

在灾后重建过程中，社区或个人所获得的重建资源或援助是影响重建的关键因素，而公共部门资源的进入则能带来极大帮助，但与此同时，解决机制的不足往往使得重建工作进展缓慢。

因此，社区在不同的重建阶段面对了哪些不同的状况？如何运用政策资源进行解决或者以其他方法进行处理？重建过程中与政府部门关系如何？政府政策在不同阶段如何影响社区重建等，都是值得关注的问题。

社区重建与居民参与

在参与式灾后重建中，社区重建机制主要包括“人与组织”、“事与议题”、“终极愿景”、“外来协助”、“社区学习”、“永续发展”等六个方面，另外还有动机与危机（引爆力）、社区领袖（领导力）、志愿义工（主动力）、社区组织（稳定力）、专业知识（促成力）、资金来源（创利力）等七项要素需要注意。

通过参与的方式，可能改变居民投入重建工作的程度，由开始的受制于管理层的操控开始，随后提升至民众完全取得掌控角色的参与行为和机制，让农村地区居民，直接拥有参与地方建设与公共事务的机会。但是值得注意的是，在重建过中居民的参与必须经过某种程度的引导，所以初期可能会有被控制的感觉。

其次，良好的沟通有助于提高居民的参与程度，不同的冲突影响社区重建的进度。社区重建时的冲突主要包括“时间因素及急迫性冲突”、“政治派系权力结构冲突”、“实质利益冲突”、“沟通协调冲突”、“规划单位间规划差距冲突”等五种，不同冲突所应采取的冲突管理策略也不尽相同，应以沟通较佳一方为冲突协商机制的中间人，以重新获得居民信任，延续重建工作的推动。

非营利组织及民间团体的支持

在9•21地震后，台湾许多非营利组织都投入到了社区重建工作中，并通过实际的工作推动获得成果。由于社会福利团体受限于与公共部门的契约内容及专业发展的方向，他们较多作用于福利服务的输送，而较少着力于社区组织的培养。社区营造团体则因为其成员中的社会运动背景，除了具体的社区重建工作外，更重视协助社区成立正式组织。

而分析非营利组织与各级政府的互动情形可以发现，与乡镇公所及县市政府互动良好的原因，主要是基于宗亲、人情关系，以及争取经费资源；与中央政府互动良好者，则是因服务绩效受到肯定。至于与乡镇公所、县市政府互动不良原因，多是涉及政治派系或选举恩怨；与中央政府互动不良原因，则是政策规划或执行不符合民主参与精神。

在灾后重建中，团体或组织必须有能力生存与发展下去，成为实地组织，否则就无法延续社区推展工作，虽然团体或组织在参与经营社区过程中，常有与社区争利情况发生，导致社区出现整合困难情况，但是地方组织经营可以造就地方认同，并凝聚地方意识，这是值得肯定和需要认可的地方。

灾后重建历程

9•21大地震给台湾带来的严重危害丝毫不亚于这次汶川大地震，而全台湾通过了近10年的努力，才基本完成了灾后重建工作。在这一段痛苦与艰难的岁月中，以台中县、南投县为中心的地震灾区，经历了从救援、应变、安置到重建的四个阶段，逐渐从过往的伤痛中平复过来。

（一）救援阶段

救援阶段通常必须在短时间内做出行动反应，如搜救、送医等，也是地震后最关键的时段。地震前已有社区组织运作的社区，在救援应变阶段可顺利发挥组织运作、统筹的功能，进行搜救、应变等相关事务处置，可保障社区居民在地震初期有较佳的生活。而地震后社区救援方式主要分为个人简单救援、社区组织救援、机械救援三种。

“个人简单救援”方面。由于个人所关心的受灾对象不同，且在地震后通讯中断，因此个人救援的对象主要依据自身的关心程度做出选择，大多是血缘亲戚，如父母、子女等，以及附近的亲戚、邻居等。

“社区组织救援”方面。由于社区组织统筹规划系统性的救援，因此，在救援的对象上没有明确的区分，如9•21地震中的北港村就在地震后以社区守望相助队的形式进行居民的救援，使得社区发展协会在短时间内即了解社区的受灾状况及居民救援状况。

“机械救援”方面。通常是发现倒塌的房子中有人未逃出，需要以机械方式开挖救援。在地震后由于灾区机械数量不足以供应救援所需，因此较弱势的居民在第一时间内通常等不到机械救援。

（二）应变阶段

应变阶段为地震后一周内因应地震对生活的影响，采取临时措施的阶段。9•21地震后几天时常出现余震，居民在担心余震的状况下，一直处于警戒的状态。在居住方面不论房子是否倒塌，灾民们都会另寻居住处所以因应余震威胁。因此空旷、容易逃跑、不受建筑物倒塌威胁的空间就成为居民应变阶段的最佳暂居地点。而“住家附近易逃跑场所”和“社区空旷公共场所”通常是主要的居住地点，搭设可简易搭、拆的塑胶篷、帐篷是大多数的临时居住方式。

以“住家附近易逃跑场所”为临时居住处所，农村地区由于大多有稻埕作为农务工作空间，地震之后，日常所需物品仍放置于住宅之内，因此，在亭仔脚下、稻埕上居住对生活所需较为方便。

以“社区空旷公共场所”为临时居住处所，一些灾区因为在地震前就有社区组织运作的社区，所以能在社区的公共场所形成临时居住处所，受灾居民方便彼此照料。

农村社区的重建在应变阶段多由社区自行完成，居民以临时性的住所为暂居地，多居住于住家、社区的空旷处，平日工作以获得日常所需，多余农产则分送亲友，近似自给自足的生活使居民有更多的时间聚集讨论社区与个人未来的重建发展。

（三）安置阶段

安置阶段为地震后3天至搬回永久住宅前的阶段，在此阶段开始有外部的援助进入社区，包括公共部门、非营利组织资源，一般分为公共设施重建、生活重建、产业重建三个方面。

1．公共设施重建：开始拆除房屋、修复道路、桥梁、河川。通过政府资源与外部团队的协助成立重建推动委员会，并进行农村聚落规划。另外，由于重建规划时期的密切讨论，居民对重建社区发展协会(守望相助队) 之后的社区有更多想象与投入，对社区公共工程也较为关心。

2．生活重建：各社区大致皆由社区发展协会提供治安维护、物资发放，村办公室提供受灾证明。另外，部分灾区通过境外援助机构的协助搭设组合屋提供受灾民众的临时居住处所，还有一些灾区地方社区则补助受灾居民各种生活用品，并鼓励社区团队进行学习活动，对地震后灾区居民生活寄托的寻求带来积极的影响。

3．产业重建：透过外部团队的协助寻找产业资源，同时通过政府资源学习新技能或对原来的社区产业进行转型研发，最后再将开发出来的产业知识转移给居民。一些灾区则由当地的管理委员会营造商圈环境让居民重振产业，由当地的文教基金会争取公共部门资源来举办产业活动以活络商圈交易。

农村社区在安置阶段中，政府资源及外部团队的协助扮演具有影响力的重要角色，各社区依不同状况有不同的重建方式，在团队的引导下，社区在安置阶段着重于社区重建规划与新的学习。

（四）重建阶段

重建阶段则是搬回永久住宅，开始重建原本生活的阶段。在这个阶段中，社区居民往往在社区营造的过程中学习新的技能或获得新的想法，在搬至永久住宅后开始建构新的生活方式。

1．生活重建：在此阶段居民开始恢复原本生活，在住宅方面，有能力重建者完成住宅重建，没有能力重建者搬出社区或就近展开新的生活，部分社区透过公共部门资源推动社区生活重建工作，使得各种社区学习课程可持续办理。

在9•21地震过去两年后，当初地震震毁了五万多幢房屋，台湾政府倾尽全力用在灾区重建上，民间社团也群起响应，但仍有1.5万户到2万户还未重建。其中又以集合式的大楼住宅最甚。其主要原因不外乎集合式大楼住户人多嘴杂，对于改建意见分歧，同一幢大楼的住户各拥组织，使得部分改建事宜一直在原地打转。

灾后重建时，各种设施的建设往往是各自为政，因而效果不佳。所以政府应该先调查清楚情况，整合有重建意愿的大楼灾户，以两幢或三幢并一幢方式的重建大楼，重建幢数减少，住户共识强，自然能减少大楼重建的阻力。扶持灾民政府义不容辞，但灾民更应自己站起来，自助人助，毕竟政府只能救急，不可能救穷。

2．公共事务重建

在经历安置阶段之后，社区出现新的愿景，也要求较多公共设施的改善规划，在前阶段居民参与的基础上，公共部门也更愿意协助社区规划，进行社区公共设施的改善。

回顾9•21大地震造成的台湾地区大量房屋倒塌，其环保署协助地方政府办理震灾建筑废弃物贮置工作，为快速解决废弃物贮置问题，并考虑到缩短清理运输路途的问题，普遍将建筑废弃物贮置于市区、公园预定地或邻近村落附近之闲置土地、洼地等处就近贮置，等待后续处理。

台湾的震灾建筑废弃物再生利用工程，将原来毫无利用之废弃物化腐朽为神奇，经分类处理后产生约一百余万吨的再生材料，成功地应用于中二高乌日交流道路堤填筑、台加工出口区二期扩建工程、彰滨工业区造陆填方、水利工程堤防修筑及高铁乌日站联外道路级配铺压等各类公共建设，不仅节省了公共工程建设成本，还有效解决了大量建筑废弃物，可说是一举数得，值得倡导的环保工程。

根据环保署已经完成的七处建筑废弃物再生利用处理的经验，其回收重量比约98%为土石资源，一般废弃物所占比例低于2%，对天然资源日益缺乏、民众环保意识日趋高涨的未来，确实是值得深入研究及推广，同时经过环保署执行再生利用工程的成果，证明资源材料永续利用并不只是学术研究议题，在环保署整个再生利用执行过程经验中，已建立诸多如建筑废弃物再生分类处理模式、再生料可供工程应用之材料特性规范及各类用途运用实例等典范。

3．产业重建

由于安置阶段所从事的新技能学习，重建阶段则大致已有产业发展方向的规划，包括个人产业与社区公共产业，如灾区桃米里有社区旅游资讯中心，负责社区公共产业的推动，也有私人产业，如导游解说、旅游住宿等。