财政性存款问题研究

摘要：财政性存款制度是人民银行实施准备金管理的重要手段，以往对于银行机构漏缴、少缴财政性存款的问题。不是认定人民银行监管不力，就是认定银行机构自律不足。往往流于局部。本文尝试从财政性存款制度的政策起源、目标变迁为出发点，从人民银行、银行机构、财政部门三方的深层原因进行分析，进而提出了分三步改进、改革财政性存款制度的政策建议。

关键词：财政性存款；人民银行；国库

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2011)06-0116-04

概念、政策起源及变迁

财政性存款是财政预算资金以及与财政预算资金直接联系的各项资金在银行形成的存款。这种存款来源于财政集中起来的待分配、待使用的国民收入，属于暂时尚未支用的国家(地方)财力。财政性存款的界定范围主要有单位性质、账户性质、资金来源或资金性质三种划分标准，目前较多采用后两种。

1、1983年《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定人民银行是国务院领导下的管理全国金融事业的国家机关，并要求人民银行要集中研究和作好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定。资金来源于各银行机构统一向人民银行缴存的存款，包括财政性存款和一般缴存款，财政性存款全额划缴，一般缴存款按人民银行规定的比例缴存。财政性存款的缴存范围主要包括财政金库存款(含银行机构国库业务吸收的地方财政库款)、财政预算专项存款和国库经收处待报解预算收入、行国债款项等待结算财政款项以及机关团体存款、财政预算外存款。该时期人民银行掌握了40％-50％的信贷资金，目标是用于掌握信贷资金，调节平衡国家信贷收支。

2、1992年，党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标。之后，人民银行在改进宏观调控方式和促进金融制度创新方面作了很多有益的尝试。在改进以信贷规模控制为代表的计划调控手段的基础上，逐步运用以利率、存款准备金、再贷款等更为灵活的手段调控信贷总量。以单纯的财政性存款加强信贷资金集中管理的计划手段逐步退出主要舞台。政策目标是信贷资金管理与监督预算资金安全并重。

3、1998年，为理顺中央银行与银行机构的资金关系，充分发挥存款准备金作为货币政策工具的作用，经国务院批准，中国人民银行发出《关于改革存款准备金制度的通知》，于1998年3月21日起重新界定财政性存款的范围，将机关团体存款、财政预算外存款划为银行机构的一般存款，改全额上缴为比例上缴，进一步弱化控制信贷资金的计划色彩。强化人民银行行使经理国库职责和宏观信贷政策功能。政策目标转为监督国库预算资金安全为主，资金需求为辅。

现状与问题

在财政性存款缴存制度中，银行处于中枢环节，既要为财政部门收纳、支拨资金提供服务，又履行着向人民银行全额划缴财政性存款的义务，这种政策性的义务与银行的企业身份并不吻合，因此财政性存款缴存制度存在的问题也更多地显现于银行层面。2007-2010年上半年，中国人民银行温州市中心支行对辖内9家银行机构开展综合业务检查，发现7家累计查出漏缴、少缴财政性存款旬末余额逾6亿元．涉及7家银行机构，平均每家高达8613.93万元。主要有下列几种形式：

1、串用会计科目。由于人民银行对银行机构核定准备金缴存范围时是依照其会计科目核算的内容进行划定的，因此将应缴存的财政资金纳入非缴存科目核算，成为银行机构逃避缴存最常用的一种方法。如将财政性存款放人不必全额缴存的活期存款、预算外存款、其他存款、机关团体存款等科目核算。

2、混淆业务性质。随着银行业中间业务的不断扩张，不少银行机构在内部过渡科目专设了代收代缴账户用于核算各类代收业务，其中一些银行将代收的税款也在此科目下核算、暂存，从而客观上规避了缴存。如有的银行将“一户通扣税系统”与系统内往来款项同等看待，纳入内部过渡科目核算，从而忽视了此系统留存款项的财政资金性质。

3、不划分财政级次。由于乡镇一级的财政资金不需缴存财政性存款，部分银行机构特别是农村信用社对所开财政专户不区分财政级次，统一放在乡镇财政存款科目下核算，从而造成县级财政专项存款漏缴财政性存款。

4、预算内外资金混户核算。银行在开设财政非税收入专户时未审核本行的非税收入项目是否涉及缴存国库，致使一些银行机构的项目中包含需缴库的罚没收入、排污费等收费项目，但此时银行利用单一账户核算混淆而不主动办理缴存。

财政性存款缴存问题的成因分析

(一)人民银行层面

1、科目设置不统一，调整范围和标准过于频繁。人民银行未统一规定各银行机构核算财政性存款的科目名称、核算内容等，仅仅依据其科目说明规定缴存科目范围。因此出现一级科目需缴存，但其个别二级科目却无需缴存的不正常现象。并且自1998年改革以来，人民银行先后16次调整财政性存款缴存范围，平均每年变动2次，单2004年就调整了8次。调查表明，调整范围的变化频繁与业务差错出现概率呈较高正相关性，说明银行机构业务人员适应和掌握政策、业务变化的能力尚存在较大欠缺。频繁调整财政性存款缴存范围，不利于临柜人员在实际工作中查阅及执行，容易导致政策理解上的偏差。

2、非现场监督真实性难以保证。人民银行日常审核银行机构缴存或调整财政性存款的主要依据是银行机构提供的财政性存款各科目旬末余额表和月末日计表。其中中上旬余额表基本是手工填制的报表，填制方法不统一，可靠性差，真实性无法保证，月末日计表还是依靠柜面的人工形式审查财政性存款的缴存．没有与国库现金管理改革相配套的电子系统，无法满足实时监测财政专户余额等功能的需要，造成人民银行无法及时监督核对，很容易造成少缴、漏缴情况。

3、对财政专户的后续监管权限不足。各级财政部门出于地方或部门利益考虑，存在开立过多财政专户、违规改变预算资金用途和使用性质、将财政预算资金划拨到财政专户的现象，而《人民币银行结算账户管理办法》未赋予人民银行对开户单位账户使用环节按开户依据或核定核算内容进行核算管理监督的权力，也没有相应的制裁惩罚措施，而不规范的财政专户管理模式也为财政资金改变资金性质游离于各银行机构提供了可能。

4、部门间协作机制不够。人民银行会计部门通过人民币账户管理和财政性缴存款制度管理着未入库或刚出库而暂时停留在商业银行的这部分财政资金；国库部门则依据国家金库条例对预算资金的收纳、报解、支拨进行监管。如此的制度设置，从理论上讲财政资金无论存放在银行还是国库，都会在监管视线之内。但实际运行过程中由于协作机制不够，内部联动监管效应难以发挥。如国库部门因不掌握财政专户的开户信息，拨付时无法实施有效监管；会计

部门因不掌握预算管理的信息变化，检查时无法判断账户科目使用是否规范；营业部门因无税款代收机构明细清单，无法在非现场监管中及时发现漏缴问题等等，为银行规避财政性存款提供了宽松的操作空间。

(二)银行机构层面

1、银行机构财政存款范围难以界定或存在争议。一种情况是同一类收入在不同财政级次下性质不一。2001年国务院第95次会议通过了旨在加强预算管理的《财政国库管理制度改革方案》，将中央预算外资金纳入了预算管理，按旬缴人国库。因此，中国建设银行“收缴非税科目”被人民银行总行核定为应缴财政性存款科目。但地方政府为保留财政收入的自由调度。目前仍将部分非税收入“预算外管理”，最终造成中国建设银行各分支机构办理财政性存款缴存时陷入两难。

另一种情况是核算的财政专户中财政与非财政资金并存。如《温州市非税收入收缴管理暂行办法》规定每月25日汇总至财政专户，同时仅对部分资金纳入财政专户实行收支两条线管理：一是预算单位经营服务性收入：二是凭借管理职能暂收的款项。如土地出让金、矿产使用费等。但银行往往无法认定哪笔非税收入纳入预算管理，哪笔未纳入。即使明知其财政将非预算资金转入财政专户，或将财政资金转至财政专户，也无相关制度赋予银行机构监督管理的权力，无法予以阻止。

2、缴存基数核定方法不合理。受税务部门纳税期限规定的影响，一般来说，旬末、月末是财政性存款余额的高峰，旬末日余额已不能准确反映银行机构该旬期间财政性存款，尤其是非税收入的真实情况。但按照现行财政性存款缴存时限和方式，银行机构在划付税款后。每月中旬需从上级行调入资金垫付应缴存的财政性存款，下旬再将人民银行退缴的财政性收入汇回上级行。造成银行机构事实上多缴财政性存款，时长多则10天，少则5天。

3、对缴存的财政性存款仅计付手续费不合理。根据《中国人民银行关于国库存款计付利息有关问题的通知》(银发[2003]44号)的规定，从2003年1月1日起．人民银行开始对财政机关在各级国库(包括人民银行经理的国库以及受人民银行委托的商业银行、信用社国库)“地方财政库款”、“财政预算专项存款”、“财政预算外存款”三个科目的国库存款计息，对未国库业务的银行机构缴存的财政性存款，人民银行不计付利息，只是每年按照日平均余额的0.5‰计付手续费。对于前者，银行机构只是相当于免费国库业务。不仅向财政、税务部门提供了大量的金融服务，免收手续费，还需垫付邮费、资金汇划费等费用；对于后者，即使银行机构名义上不需向财政部门计付存款利息，人民银行计付的手续费也不足以弥补其人员、设备成本。银行机构吸收的财政性存款越多，综合成本越高。将其“转变”为一般存款，成为贷款资金获得收益，同时给财政部门计息，成为双方“共赢”的理性选择。

(三)财政层面

现行地方财政管理体制漏洞导致财政存款在金融机构之间游离。目前地方财政部门出于多种因素考虑，始终未将“国库单一账户”管理体制全面推行开来。由于将财政性资金存放在金融机构，金融机构将其作为一般单位存款，能享受到高于人民银行国库存款利率的回报率，还能受到金融机构的大客户待遇和特殊客户待遇。在利益驱动下，地方财政部门将财政预算内资金划拨到各金融机构的结算账户，导致大量的财政性资金被改变资金性质游离于金融机构之间。同时由于财政专户随意开设和使用，金融机构也无法确认财政存款资金来源和性质，无法确定资金的科目归属。

政策建议

1、统一商业银行的会计和报表样式。人民银行会同财政部统一金融机构缴存款的会计科目。规范金融机构月度报送的会计报表格式和内容，按新的政府收支分类进一步明确财政性缴存款科目的核算内容，需要缴存的财政性存款科目应附有详细清晰的科目说明，消除财政存款与一般存款缴存范围的重叠问题．便于核算，也方便日常监督和管理。

2、人民银行加强对银行机构报表的审核，严格柜面监督，加强对旬月报表、缴存财政性存款余额表和缴存划拨凭证三者之间相关数据的审核，确保缴存科目完整，数据衔接，计算准确。改进审核方式，逐步探索采用与银行机构、财政数据联网方式实现自动审查，确保本旬应退缴或补缴的金额真实。

3、改进对财政性存款计息的方式。一是人民银行对银行机构缴存财政性存款不计付利息是导致其逃避缴存的主因之一，因此，建议对财政性缴存款按照法定存款准备金率付息，使银行机构财政缴存获得一定的利息补偿，减轻财政性存款缴存对银行效益的影响程度，调动银行主动缴存的积极性。二是严格银行机构对财政专户不计息的结算纪律，建立财政资金库外存放不及存放库内的利益导向，不仅有利于减少银行机构的成本，杜绝财政部门的寻租机会，还有利于以市场手段推进、引导财政部门树立将财政资金入库管理，减少地方财政库外存放的倾向，有利于国库集中账户的推进。

4、加强人民银行部门合作与协调。会计部门规范账户设立，清理、规范财政专户，严格依据税务收入、社保基金收入、非税收入等收支办法，联合财政、监察部门审核、设立财政专户，清理、取消预算收入过渡账户。同时将财政专户或汇缴户等账户名称、开户依据、核算内容等开户信息及时告知国库、营业部门：国库部门据此可对拨款对方账户进行审核，对不符合要求的予以制止；国库部门同时将国库资金拨付情况及时告知营业部门，对各金融机构财政性存款变动有个初步了解，以便增加柜面审核的针对性。三方按照职责分工，加强信息沟通与配合，从源头上解决出库财政性资金的缴存问题。

5、改进、改革财政性存款缴存制度的三步设想。第一步，在银行机构同时设立核算非税收入的同名平行科目，一类纳入缴存科目，一类不纳入，以解决同一类收人在各地财政管理方式不同带来的缴存难题，解决争议最大的入库或不需入库资金的缴存问题。

第二步，建立以财政专户为缴存对象的新的财政性存款缴存范围。目前以账户核算资金性质的界定标准在实际缴存时银行机构与人民银行都难以厘清和确认，不如将财政性存款缴存标准从界定资金性质修改为界定账户性质，即不区分财政资金性质，根据财政专户确定应缴存对象，通过财政专户的科目划定。既便于银行执行，也有利于人民银行监督，能从根本上解决争议问题。

第三步，取消财政性缴存款全额缴存制度。与一般存款缴存制度合并。一是人民银行计划经济体制下的定位一信贷规模控制，这一财政性存款制度的基础已不复存在。二是推进国库单一账户管理体系建设．可以将所有财政资金收缴入库进行管理，也包括目前财政性缴存款制度管理的这部分财政资金。理论上国库资金在银行账户上是零存放的，即使因系统原因停留，也是少量的。这样既解决了财政存款存放银行机构的风险问题，又没有了财政部门扰乱金融秩序的存款“寻租”问题。因此在国库资金单一账户实施完毕后，取消财政性缴存款全额缴存制度，合并财政性存款与一般存款范围是一举多得。