地方财政风险的成因及防范对策

摘　要：财政是社会经济活动的综合反映。所为财政风险，是指财政不能提供必要的财力，致使国家机器不能正常运转的可能性，它是财政分配的负面反映。我国财政长期以来在种种矛盾和多重压力下超负荷运转，以薄弱的财力承担着维持政府运转、促进经济增长、支持各项改革、维护社会稳定的重任，本文就财政风险的表现症状及诱因做出分析，并提出对策和建议。

关键词：地方财政风险　成因　对策

财政是社会经济活动的综合反映。所为财政风险，是指财政不能提供必要的财力，致使国家机器不能正常运转的可能性，它是财政分配的负面反映。财政风险涉及面广，后果危害大，远远超过其他行业风险，它不仅破坏财政收支结构和体系，导致财政入不敷出，收支失衡，而且会引起财政危机和财政信用的丧失，危及国家的经济安全和社会稳定。

1.财政风险存在的表现症状

我国财政长期以来在种种矛盾和多重压力下超负荷运转，以薄弱的财力承担着维持政府运转、促进经济增长、支持各项改革、维护社会稳定的重任。在新旧体制转轨和市场化不断深入的大环境中，各种社会经济矛盾纵横交错，财政往往处于矛盾的中心，一些深层次的矛盾长期得不到解决，逐渐衍生出各种形式的风险因素，对财政运行和社会经济发展构成了极大的威胁。

风险一：财政收入占GDP比重偏低。地方财政不仅偏小，而且财力分散，赤字连年发生。一方面财力向地方分散。1994年实行的分税制改革尽管奠定了新体制的框架，但在实际运行中仍被迫保留了很多旧体制的因素，这不仅使中央财政愈来愈困难，调控能力大大削弱，也使地方利益刚性膨胀，甚至个别地方拥财自重；另一方面财权向部门分散。表现在“部门财政”现象日益严重，分配秩序混乱，会计信息失真，以“费”挤“税”等等。

风险二：隐性财政赤字大量存在。按照预算法，地方财政本不应有赤字，但在实际预算执行中由于种种原因，如财政收入弹性低，财政负担过重、增支压力大、地区财力严重不平衡等等，在许多地方不同程度地出现了赤字。更为严重的是，还有大量的隐性地方财政赤字难以统计。一些地方搞“假平衡，真赤字”，向银行、单位借款周转，虚收税款、挪用专款、欠拨支出等，由于这部分赤字未能真实反映出来，最终将挤占今后的正常支出，成为地方政府潜在的财政压力，极易使我们对财政形势的判断出现偏差。

风险三：预算外资金规模极度膨胀。近年来，我国财政收入占GDP比重逐年下滑，但与此同时，预算外资金和非税收入规模却日益膨胀。以酒泉市某县为例，2011年底，全年预算外资金规模已达21284.96万元，占地方财政收入的91.7%。从某种意义说，已经形成了“第二财政”。由于预算外资金的不规范性和管理体制的不健全性，以及运行机制残缺和财政管理的间接性，使预算外资金的筹集和使用呈现混乱状态，收费不合理、资金不专储、支出无计划、违纪难追究，极易出现风险和损失，这也是造成近几年社会腐败现象的一个主要经济根源。

除上述财政风险表现外，还有一些潜在的财政风险因素也不容忽视：如财源建设后继乏力，财政体制变动难以预期，经济转轨时期各种矛盾加剧，社会保障难度增大等等。因此，地方财政风险因素正在财政运行的各个环节上逐渐积累，有的矛盾已经激化，一些局部风险已经呈现，如任其发展，将对社会经济带来严重后果。

2.地方财政风险诱因分析

财政风险成因比较复杂，既有财政方面的问题，又有非财政方面的问题，从某种意义上说，这些问题是国民经济深层次矛盾的综合反映。

首先，财政风险是地方经济发展不景气所致。经济决定财政，财政影响经济，经济发展是增加财政收入的前提和基础。受全国经济发展需求不足的大环境和东南亚金融危机的影响，地方经济发展遇到了前所未有的困难与挑战。企业由于受市场饱和与资金短缺的双重制约，又处在转轨建制关键时期，生存和发展困难重重，直接导致了地方财政困难。从表面上看，欠发工资也好，职工下岗生活保障和再就业也好，都是财政问题，财政成为地方各级政府关注的焦点，成为抵御金融风险和化解各种社会经济矛盾的一道防护大堤，而实质上这种经济现象，是经济运行和经济发展结果在财政上的综合反映。

其次，政府包揽过多导致地方财政不堪重负。企业包袱。企业是地方各级政府赖以存在的经济基础和财政支柱，而现实是很多中小企业变成了政府的包袱。一方面大批企业经营者难以为继，无力纳税，造成财政收入不能与经济发展同步增长；另一方面企业由于经营不善，亏损增加，效益下滑，导致大批职工下岗失业，下岗职工的生活保障和再就业必须由地方拿出一定财力解决，使经济问题变成社会问题。

第三，超前消费和超财政承受能力消费加剧了地方财政风险。无论是超前消费还是超财政承受能力消费，在正常社会经济发展中都是不可取的，也是必须禁止的。但是现实生活中，一些领导干部讲排场，挥霍消费，到处拆东墙，补西墙，窟窿越补越大，使地方财政不堪重负，造成大量财政赤字，以致财政无法统筹安排和正常调度资金，使财政平衡失去财力基础。

第四，机构人员膨胀造成地方财政岌岌可危。从经济学角度看，人口规模和财政收入规模不一定成正比，但和财政支出规模却绝对成正比关系。从全国看，2011年吃“财政饭”的人数占职工人数的近32%，仅工资性支出一项占全国财政收入的75.3%。有些地方财政收入的90%用于工资性支出，个别贫困县（市）、乡（镇）甚至全年收入保不住工资需要，根本没有财力支持重点项目建设和社会事业发展。

3.防范财政风险的对策思考

财政是国家的财政，是政府的财政，由于财政风险是较长时间积累的资金矛盾，它直接表现为财政收支失衡，对财政未来支撑政府职能的作用将带来负面影响。因此，应当高度重视地方政府的财政风险，研究并建立防范财政风险的预警机制，促使财政平衡稳定运行。

第一，树立正确的财政风险意识。一是各级领导干部要深刻认识目前财政领域内存在的风险，要加大对财政风险的宣传，制定具体的制度和措施，防范财政风险，降低风险程度，在决策和执行过程中，要把财政风险作为经济发展的一个重要变量来预测、论证，切实提高财政资金使用效益，增强财政调控力度。二是必须严格按照《预算法》办事，强化财政预算的分配和监督职能，通过增收减支、堵塞漏洞来避免财政赤字，对已存在的历年赤字，要采取一定的措施予以消化。

第二，加大财政支出和预算外资金管理力度。预算内外资金的合理使用，就是要降低财政风险，增强抵御风险的能力。（1）坚持“五分”原则，实行“零基预算”。即在预算安排上，改“基数法”为“因素法”，打破原定包干基数，重新按人员编制和工作业务量及现行支出标准，核定经济指标，并按照分级预算、分类负担、分流人员、分灶吃饭、分块管理的原则，对预算安排进行完善，使预算安排趋于科学、合理。（2）全面推进综合财政预算。预算外资金管理的总目标是实现收入税收化，支出预算化，专户国库化，督查经济化、财政分开化。必须改“人治”为“法治”，依法理财，对预算外资金进行改革，归并以致取消

第三，推进社会保障制度改革。一是加大企业及主管部门的责任，征集和使用好养老保险基金和失业保险基金，多渠道实施再就业，鼓励好企业租凭或兼并困难企业，最大限度安排下岗职工；二是征集和使用好解困资金，建立职工最低工资和最低生活费制度，建立城镇居民最低生活保障制度。三是对下岗失业人员合理剥离，分类实施救助，减少鱼目混珠现象，使真正困难的职工得到救助。四是强化财政监督。按照“渠道不乱、用途不变、财政统管、分步实施”的原则，对社会保障资金由财政部门统一管理，实行专户储存，单独核算，专款专用，提高资金使用效益。

第四，共同联手化解风险。要化解企业财务风险，必须重新研究企业发展战略，针对企业实际，研究防范和化解企业风险的宏观政策，对政策性亏损和其他非经营性原因造成的历史挂账，财政应采取相应措施予以解决，对有悖企业发展的某些政策规定，要进行适当调整，使企业在尽可能短的时间里甩掉包袱，轻装上阵。

第五，建立财政风险基金。财政风险基金主要是针对地方财政自身发展不平衡和年度间可用财力大起大落现象而专门从可用财力多的年度中提取的，用于弥补地方财政以后年度经费不足的风险准备。