搭建起财政与民生的互通桥梁

2008年，是落实党的十七大报告提出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的第一年。刚刚闭幕不久的“两会”，再一次将改善民生摆在了十分重要的位置。我们欣喜地看到，着力改善民生，努力满足人民群众日益增长的物质和文化的需要，已经越来越融入于各级政府的执政理念和重要议事日程之中。可以说，我们已经进入了一个全力和全面改善民生的时代。

我们深知，在有关改善民生的诸方面政府职能事项中，首当其冲且具有打基础意义的，是财政上的安排。这是因为，政府的事情，政府的职能，总要同财政上的钱联系在一起，总要靠财政上的钱去铺路。钱到，事到，政府的职能到。要实现“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的战略目标，当然离不开财政这个基础环节。在政府为改善民生而可操用的诸多棋子中，财政是一枚分量极重的棋子。在政府为改善民生而需安排的诸多工作中，财政是不能不凸显的一条主线。

一旦将财政与民生联系在一起，并试图从理论与实践、历史与现实的彼此交融中搭建起两者互通的桥梁，立刻可以发现的一个事实是，在这个论题面前，我们有太多的事情要做。

――严格说来，“民生”并非专门的经济学术语。除经济学之外，包括伦理学、政治哲学、社会学、政治学、法学以至医学在内的许多学科对于“民生”一词，都有自身的表述。概念不同虽是常事，但会使决策困难。特别是对于界定财政与民生的关联以及财政介入民生的深度、广度、途径与方法而言，准确地描述民生的基本含义并厘清它与其他概念的异同之点，非常重要。所以，我们必须着眼于最基础性的环节――从词源学的考证做起。并且，诉诸于它所对应的英文概念，在多学科以及全球的视野中比较民生问题的政策意蕴，从而给出“民生”一词的经济学含义及其与财政的关联。

――在现实生活中，一个社会的民生状况是通过民众的衣、食、住、行、用、生、老、病、死等方面的事项表现出来的。在实质意义上，“民生”又可解释为“民之幸福”――民众的一种健康、幸福、无拘无束的令人向往的生活状况。据此而定义的“民生”，究竟与财政有着怎样的关联以至财政必须怎样介入其中，显然不能仅从当前中国面临的民生难题出发，而满足于实践层面的分析。那样的话，很可能推演出“头痛医头、脚痛医脚”般的思维链条。一旦时过境迁，所有的结论或判断便可能要推倒重来。相对而言，更为重要的“治本”之道，是将民生问题纳入现代经济学的体系，在理论上给予清晰的定位。所以，我们必须着眼于最基础性的工作――从文献述评做起。在中外相关文献的梳理与研究中，力求构建一个完整而系统的有关财政与民生问题的理论分析框架。

――在由计划经济转入市场经济的过程中，我们曾把为数不少的民生事项推给市场，几乎排除了财政介入其中的必要性。这种所谓“倒洗澡水连同孩子一同倒掉”的沉痛经历，带给我们的一个深刻启示，就是要正本清源：重新认识市场经济，重新厘清市场与政府的边界，重新界定市场经济中的民生事项属性。所以，我们还必须在历史与现实、理论与实践的相互联系中，盘点经验，总结教训。并且，以此为基础，对财政与民生之关联以及诸如财政介入民生的深度、广度、途径与方式等方面的问题，给出一个比较适当的解释。

――财政与民生的关系，可以主要归结为两条：从经济效率的角度看，民生领域的许多事项具有公共物品和服务的属性，由于存在着供给这类公共物品和服务的市场失灵，政府的供给与财政的介入符合优化资源配置效率的要求；从公平正义的目标看，人们所拥有或继承的生产要素的现实差别，必然带来人与人之间的收入分配和财富分布上的差距。现代财政的重要功能之一，便是通过社会财富的再分配，实现一定程度上的结果平等，从而间接地实现公平正义的人类目标。所以，我们也必须将包括教育、就业、医疗、养老、住房等在内的民生事项纳入此框架，对其所具有的属性分别加以鉴别，以求搭建起财政与民生两者之间的“互通桥梁”。

――论及财政在改善民生方面的作用，一个当然的选择，就是从财政如何推动“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等五个方面目标的实现入手。作为事关民生的最重要的经济制度，财政可以在改善民生方面发挥作用的线索，无非两条：或是收入――对有关民生事项“少收钱”，或是支出――对有关民生的事项“多拨钱”。所以，聚焦于财政改善民生方面的作用，循着收支两条线，逐一讨论财政与教育、财政与就业、财政与医疗、财政与养老、财政与住房等民生事项的相互作用关系和彼此连接方式，从而勾画财政在改善民生方面的进军“路线图”，也是我们必须着力完成的一项十分重要的工作。

作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师