论我国公共政策执行偏差的纠正机制

[摘 要]目前我国公共政策在落实过程中出现了不同程度的偏差和扭曲，这不仅严重降低了政策的实际效果，而且对国家发展的整体战略布局造成重大影响。本文论述了公共政策的基本概念和政策执行偏差的各种表现；分析了我国公共政策执行偏差的原因；提出了完善政策执行偏差的纠正机制的对策建议。

[关键词]公共政策； 政策执行偏差； 纠正机制

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）12 — 0024 — 02

美国公共政策的学者艾利森曾说过，“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行。”政策执行的彻底程度、准确程度对政策的实际效果是非常关键的因素。在公共政策执行的过程中，往往是无法保证政策的彻底执行和准确执行，从而导致政策执行出现偏差。

一、我国公共政策执行中存在的具体问题

（一）政策执行过程中权力配置问题

一方面，地方政府获得自后，逐渐发展壮大，以至于开始影响中央宏观调控的执行。“上有政策，下有对策”，政策执行出现偏差。敷衍执行、部分执行甚至替代执行等在政策上做小动作的现象屡屡出现。另一方面，中央政府为了树立中央权威，强化宏观调控，又开始收回之前下放的权力，地方政府失去了部分自，不得不服从中央的命令，然而，地方失去之前的行政权力后，也失去了很大的行政积极性，从而降低了政策执行的效率，甚至对于政策采取机械执行的方式，无法达到政策预定效果。这就出现了在权力配置上“一放就乱，一收就紧”的恶性循环。

（二）政策执行需要经过的行政层级过多

政策执行的过程是从高层政府向基层政府传达的过程，也是政策从抽象化到具体化的过程。目前，中国的政府层级分为中央、省、市、县四级，层层下发的政策，难免不会出现偏差。比如，在2001年，国务院办公厅下发了《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》，某省接到通知后，下发给各地方政府并督促制定了具体要求和任务。到下半年，关闭全部矿办小井22处，关闭乡镇煤矿619处。但是，对照国务院办公厅原政策文件的要求，有些地方政府对上级政策精神的贯彻还存在不少差距。如果真的要严格执行中央政策，则本省煤矿业将大大受损，在省级政策下发的过程中就留了空隙，政策执行在省级执行过程中就开始出现偏差，到了市级政府对政策进行传递的过程中，则又会考虑本区域的经济发展和财政收入中小煤矿的贡献，政策执行也不会严格按照省级政府的要求，最后到各地方基层政府落实的时候，小煤矿的存在与其财政收入的联系则更为密切，更不愿意严格执行。于是，政策在一级一级传递过程中，偏差出现了乘数效应，最后则出现假关闭不关闭的现象也就不奇怪了。

（三）行政机构职能重叠与权限不清

社会事务的管理往往涉及诸多部门，各部门间权限重叠的情况时有发生。在政策执行过程中，往往会触及这些部门的利益，形成多方博弈局面。一方面，如果政策对于执行主体而言是有利的，则政策可能涉及到相关部门都想从中分一杯羹，从而导致各方积极介入、争相管理的局面。出现这种情况，各方执行部门是捞到好处了，但却损害了公共利益，政策执行也偏离了既定的目标，无法达到预定的效果。另一方面，如果政策对于执行主体而言没有利益甚至会损害其利益，则各部门之间就往往出现“踢皮球”、相互扯皮和推诿的现象，使政策无法得到落实，政策执行出现偏差。

（四）政策执行中常出现运动式治理方式

“运动式治理”是中国特有的一种社会治理方式。运动式治理是脱胎于过去计划经济时代的政治运动，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的， 进而达成国家的各项治理任务。运动式治理在当时特定的社会历史条件下，是具有一定的合理性的。现在，中国日益步入市场经济，国家治理的社会基础开始发生根本性的变化，中国国家治理方式也迫切需要作适应性地调整与变革，这意味着应该更多地通过常规化的法律法规、制度规范、合法程序来执行公共政策，实现社会管理，而不是采取“运动式”的政策执行和社会管理方式。

二、我国政策执行偏差的主要原因

通过分析我国政策执行过程中出现的问题，可以总结出一下几点我国政策执行偏差的主要原因：

（一）政策执行主体的自利性

公共选择理论认为，政策执行者也是“经济人”，他们在政策执行过程中也会出现为自己谋求利益的行为或者倾向，从而使政策执行出现偏差，甚至政策失败。由于政府等行政部门掌握着社会公共权力，政策执行过程也就是社会公共资源的分配和整合过程。公共政策制定的初衷是为了公共利益和国家整体利益，但政策从中央到地方政府的传递执行过程中，执行主体的利益范围逐渐缩小，从而使其更加注重公共政策内容中涉及自身利益的部分和范围，对于其他部分则经常忽略。政策执行主体的自利性还可能导致不同利益主体间的利益博弈，从而导致政策执行偏差。这种博弈分为横向同一层级不同执行主体的利益博弈和纵向不同层级政策执行主体的利益博弈。

（二）政策执行环境的影响

政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点，这些特点给政策执行增加复杂性和困难。我国目前处于全面实现社会主义市场经济的转型时期，区域发展不平衡，城乡发展不平衡，文化观念新旧并存。这些现实环境给中国公共政策的制定和执行带来了诸多的问题和矛盾。根据美国行政学家弗雷德？W？里格斯的行政生态理论，我国属于过渡社会的行政模式。里格斯认为，过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征，又具有工业社会行政模式的一些特征，明显带有新旧并存、稻稗混杂的特点。公共行政受制于各种传统势力的影响而不能起到约束和规范作用。在中国具体表现为有，完全的市场经济尚未形成，地方保护主义影响着国家经济政策的执行；地方民间团体对地方政府有着较大的影响；社会文化观念中还残留着许多传统陈旧的思维方式和习惯；行政机构中气息较为严重，人情面子对公共行政的影响还很严重等等。

（三）政策执行方式的不合理

第一，过分依赖行政方式。在执行过程中，行政方式被过于滥用的现象也十分明显。部分执行主体在执行政策的具体过程中不考虑目标群体对政策的认知水平和心理承受能力，动辄采用行政命令、行政强制、行政处罚等强硬的行政手段，给政策目标群体留下傲慢、霸道的印象，损害政府形象和权威性，甚至引发社会矛盾。另外，在一些经济领域的公共政策，也采取行政方式去干预，影响了市场秩序，也无法真正实现政策的预定效果。第二，法律方式使用不到位。在政策执行过程中，“有法不依，执法不严”的现象依然存在。依法行政的缺失使得政策执行失去合法性，无法保证政策执行的持续性，政策目标群体更容易对政策执行者产生抵触情绪，在侵犯到其利益的情况下还可能向政策执行者提出行政诉讼，使政策执行产生偏差甚至失败。

（四）政策执行监督机制不完善

第一，目前各类监督主体之间缺乏协作，监督范围与监督责任不明确，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体。监督过程中往往存在相互推诿、扯皮、甚至是无人监督，使监督内容难以落实；或者多头出击，监督过程难以协调，各类监督主体的作用受到了限制，减弱了各种监督对公共政策执行的制约作用。第二，对于政策执行的效果，中国还没有专门的考察评估和控制的独立机构，现在通常由上级行政部门在对下级部门进行人事考核的过程中间接行使其职能。然而，这种考核对于政策执行偏差的控制而言不具有时效性，并且无法涉及到具体政策执行的考核。与国外发达国家相比，他们大量的独立机构对政府政策执行的控制取得了良好的效果。比如美国，仅联邦独立机构就有30多个，涉及国家安全、公务员管理、环境能源、通商贸易、教育科学、文化卫生、消费者权益、社会保障等诸多领域。这些独立机构控制着各领域的政策执行，防止政策执行偏差，并与总统的意愿和政策目标保持步调一致，维护社会公共利益。而目前，中国还没有相关的独立机构对政策执行保持控制，因此，政策执行缺少即时的考核和控制，又没有独立机构对政策执行进行监督控制，政策执行产生偏差也就难以得到纠正。

三、政策执行偏差的纠正机制

（一）建立和完善政策执行主体的利益调整机制和利益表达途径

地方政府承担的责任使得地方政府逐渐成为独立的利益主体，要合理的认识到地方政府的利益，保护正当利益，协调中央和地方的关系。依法明确地方政府的正当利益是政府行为的重要驱动力，它可以提高政府工作效率，激励工作人员尽职尽责完成工作。此外，还应该建立地方政府正当利益表达途径，给地方政府自利性以舒解的渠道。

（二）调整政策执行主体的权力配置

第一，合理划分中央和地方的权限。总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力”。同时，必须从法律层面规范中央和地方政府的关系，规避由于中央和地方财权事权划分问题激发自利性，引发政策执行偏差。第二，合理划分各具体政策执行部门间的权力配置。必须明确各部门的职能范围、权力大小、管辖区域等，以法律法规和行政规章的形式确定下来，避免因为因职能重叠和权限不清导致的政策执行的混乱局面。对于出现的新的尚未明确的目标群体或管理对象，政策执行者应当及时召开各方会议明确管理权限，使政策得到及时有效地执行。

（三）建立完善的政策执行监督机制

第一，理顺监督体制，使监督机构更加独立。改变专门监督机构现行的双重领导体制，实行垂直管理，保证监督不受到地方政府或其他利益集团的干预，才能保障监督的有效性和权威性。第二，建立监督机构和司法部门的权限连接。建立监督机构和司法部门的工作连接可以有效的提高工作效率，惩治由于自利性造成政策执行偏差的相关责任人。第三，注重政策执行过程的监督。建立健全相关监督的程序和操作规范。将结果监督和过程监督更好的结合起来，避免自利性政策执行偏差形成。第四，全面实现政务公开，让政策在阳光下执行。

（四）建立完善的政策执行控制机制

第一，建立独立的政策执行监督机构，调查所在地政策的执行情况，指导地方或单位正确执行公共政策，保证政策有效运行，并及时纠正当地政策执行的偏差，，取缔一切违背党和人民利益的地方“土政策”，保证党和国家的政策不折不扣地执行。第二，全面量化公共政策的各种概念、规则、条件、范围、效果，建立全方位的政策指标体系，运用指标系数精确衡量政策执行的准确性与彻底性，建立不同层次的政策执行偏差坐标。每项中央政策都要通过政策执行偏差坐标考量政策执行的最终偏差系数，并列入各级政策执行主体的绩效考核内容之中，以确保公共政策得到严格执行。