“十二五”区域经济前瞻

未来20年是中国区域经济变化最剧烈的时期，“十二五”基调担负着承前启后的重要责任

2010年是中国经济“十一五”规划的最后一年，也是区域经济政策在其框架下实施的收官之年。

在“五年规划”新旧交替的时刻，新的“十二五”规划已经在调研起草之中。同时，它将指向2011年至2015年的区域政策框架体系。

去年9月，国家发改委国土地区所公布了《“十二五”促进区域协调发展的思路》；年底，国家发改委地区经济司发表杨荫凯、张明强、宋志强联合署名的《我国区域协调发展“十二五”思路建议》。

近日，发改委一位官员也公开表示，目前中央财经领导小组已责成国家发改委地区经济司牵头研究“十二五”规划中区域经济的发展方案。

中国的规划编制工作大体包括前期调研、编制起草、论证衔接、审批四个阶段。消息透露，涉及到能源、环保、工业、通信和信息化等具体领域的发展规划调研工作已经启动，目前第一阶段将完成。

“2010年，中央将为‘十二五’期间的区域经济政策定下基调。”国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长肖金成，在电话中对《新经济导刊》记者说。

“均衡”或成区域政策主调

一位不愿意透露姓名的发改委官员在接受记者采访时表示，“十二五”的区域经济政策将不再鼓励造新概念，也不会轻易提新战略和造新词。

相反，他说，“十二五”规划更应该强调“落实”，并将在此前的政策框架体系内进一步出台具体执行措施，就总的政策取向来说，“均衡”有可能成为主调。

肖金成指出，1978年以来，中国经济体制和发展战略开始双重转轨，理论界对那种以牺牲效率为代价的绝对平衡观进行了反思，重新探讨区域经济发展的理论，把效率原则和效益目标放在优先地位，在全国范围内形成一种“非均衡”发展理念。

在这种“非均衡”理念之下，“让一部分人先富起来”成为改革开放的重要思想动力。国家也在这个时期将各种政策资源投向了局部地区，比如八十年代倾向于以深圳为核心的珠三角区域，九十年代则倾向于以上海及其浦东新区的长三角地区。

也是在这种理念之下，中国沿海地区率先发展起来，与之相伴的则是中西部地区的“政策真空”，东西部地区差距不断扩大。

肖金成认为，我国的产业结构偏重于制造业而非采掘业，产业布局较多地偏重于接近国际资源的沿海地带。西部建设所需的配套基础设施建设投资，往往高出沿海城市好几倍，这自然会影响到对西部投资的经济效果。

“人均收入差距可望缩小，但东西部经济差距可能扩大。”他说。

“十一五”规划中，中央已经在有意识地调整这一发展理念，“先富带动后富”的政策也逐渐开始得以贯彻。也是此期间，中国的区域经济政策发生了诸多变化，不管是中央还是地方，都为地方经济的发展思路出谋划策。

除了西部大开发、中部崛起、东北振兴的政策在持续推进外，其他局部地区的政策支持也在加大力度。天津滨海新区、“两型社会”实验区、“城乡统筹”实验区等，都在此期间提出；一系列密集的区域规划编制，同样是这期间提出的。

这些政策措施的出台，取得了蔚为可观的成绩。此前本刊在采访国务院发展研究中心战略发展与区域经济部部长张军扩时，张军扩就指出，近年来，尤其是“十一五”规划实施以来，中国的区域经济格局正渐渐趋于平衡。

张指出，改革开放以来中国区域经济的重心一直在往南移动，但从2003年以来，中国经济重心开始持续向北回转。不过，上世纪80、90年代经济重心的移动幅度都相当明显，但近年来其幅度明显减小，这反映出和过去相比，中国各区域的增长速度之间的差距有所缩小。

不过，“十一五”期间也出现了“过度”的倾向，而且“平衡”并不完全等于“均衡”。

从上述官员的表态即可看出，新概念、新战略、新名词的泛滥已经引起中央政府的注意。而在去年底，本刊记者专访张军扩时，张也善意提醒目前“遍地开花”的区域编制规划有“碎片化”的倾向。

该官员称，这次制定“十二五”区域规划，将把握几个原则：切忌区域政策“一刀切”、“大而全”；关键解决的不是增长速度，而是收入、公共服务等的差距问题：增强区域政策的针对性、可操作性和有效性：确保政策思路的连续性、持续性，切忌大起大落、“翻烧饼”。

其中“均衡”二字，所包括的不仅有区域间的均衡、大城市与小城镇的均衡，也有贫富差距的均衡、公共服务的均衡等等。

“再看长远一点，未来20年是中国区域经济变化最剧烈的时期，‘十二五’的基调，担负着承前启后的重要责任。”肖金成说。

“生态环境”将是重中之重

在国家发改委地区经济司杨荫凯、张明强、宋志强联合撰写的《我国区域协调发展“十二五”思路建议》一文中，“生态”的分量相当重。

这份《建议》指出：“不同区域都存在着忽视资源环境承载力的盲目开发现象。”

在早些时候由国家发改委国土地区所的《“十二五”促进区域协调发展的思路》中，明确表示，目前我国区域经济的持续增长以过度占用土地、矿产、水等资源和环境损害为代价，使得我国空间利用效率十分低下。

尽管在“十一五”期间，中央政府对于区域经济发展与地方环境保护之间的平衡关系予以了着重强调，但由于历史原因和政策执行力度等因素，生态环境问题却日益严峻。

典型例证是，国家审计署日前了渤海水污染防治审计调查结果，目前环渤海陆源超标排放现象非常严重。环渤海沿岸共监测陆源入海排污口96个，其中超标率为82％。

根据有关资料，我国万元GDP能耗是发达国家的3～11倍；2007年COD(化学需氧量)排放总量达1382万吨，接近排放最大允许量的两倍；二氧化硫排放总量为2468万吨，远远超出大气达标的1200万吨。如果扣除生态环境成本和其他社会成本，我国空间利用的真实绩效就要大打折扣。

为了充分发挥各地区的比较优势，一些区域成为资源的提供者，一些地区成为生态保护的区域，但是由于市场机制的不完善和区际利益关系协调机制的不健全，使得这些区域的发展面临很多困难。

原因并不复杂。一方面，一些资源环境条件欠佳或脆弱地区，在“行政区经济”的大环境下，一意追求GDP增长，不顾自身承载能力盲目过度开发，致使资源更加匮乏，生态环境更加恶化。另一方面发达地区资源和生态环境的支撑能力日益下降，给进一步的发展带来了新的制约。

事实上，对于资源提供区域，由于资源价格偏低，资源产权制度不完善，资源开发给当地带来更多的是资源枯竭、环境污染、地面塌陷等负效应，对于生态保护区，为了保护生态必然要牺牲一些发展权，但基本公共服务不到位，相应的生态补偿机制不健全，使得生态环境难以得到有效保护。

因此，杨荫凯等人建议，在“十二五”规划实施期间，“要对限制开发区和禁止开发区，增加用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，严格土地用途管制，严禁生态用地改变用途，建立生态环境补偿机制，鼓励生态移民。”

生态环境问题之所以如此重要，一定程度上也是因为它和城镇化问题相互关联。

在肖金成看来，未来中国城市将出现4大方向，其中城市生态化是其中之一(其它三大方向是国际化、连绵化和现代化)。

城市生态化是指随着城市规模的扩大和数量的增长，不但不使生态环境恶化，而且使生态环境更适宜人们的工作和生活。

肖金成说，中国正处于城市化快速发展时期，势必吸取发达国家的教训，防止“大城市病”的出现，保护城市的生态环境，提高城市自然和环境的承载能力，真正实现可持续发展的目标，城市生态化将是未来大中城市发展的必然趋势。

凡此种种，“十二五”规划都将在“十一五”的基础上，更加强调“生态”的重要性，其具体政策措施也将进一步细化。