为市民健康和城市安全守好门

上海是人口多、密度大的超大型国际化大都市，急救医疗服务需求日益增长，既有平时快速抢救病人、保障市民健康的需要，又有发生自然灾害、突发事件后快速组织急救工作、保障城市安全的需要。因此，急救医疗服务立法对于保障市民生命健康和城市公共安全至关重要。但是，急救医疗服务立法也非常复杂，既事关群众生命、健康，关系千家万户，社会关注度高，又涉及卫生计生行政部门、其他相关政府部门、医疗急救中心、开展急诊急救服务的医院等多方面主体，涉及面广。急救医疗的改革还与正在稳步推进的深化医疗卫生体制改革密切相关，需要在深化医疗卫生体制改革的大背景下思考、谋划急救医疗立法。本市急救医疗立法起步较晚，基础工作尚不扎实。基于上述考虑，市人大常委会高度关注急救医疗服务立法，更加注重发挥自身优势，更加深度介入、参与条例起草工作，更加积极发挥相关领域专家、市人大代表作用，从而提高条例的针对性、有效性。

常委会深度参与立法调研起草

2013年，市人大教科文卫委在参与五年立法规划编制过程中，积极主张并坚持院前急救、院内急救、社会急救“三位一体”的急救医疗服务立法理念，推动有关方面达成共识，使之成为规划的正式项目。

2014年，教科文卫委制定《关于开展2014-2015年立法调研活动的工作方案》，开展系列立法调研工作。一是以个别访谈的方式，走访曾在或仍在卫生行政部门或综合性医院负责医政工作、拥有长期管理急救医疗工作经验的老专家，听取他们对立法结构、主要内容的意见和建议。二是调研市医疗急救中心和闵行区医疗急救中心，发现院前急救存在一些突出问题，包括救护车难叫、等待时间较长的现象一定程度存在；急救医师待遇不高，工作强度大，人员流失严重；非急救病人呼叫救护车现象普遍，比较稀缺的急救资源被大量非急救病人占用。三是暗访部分二、三级医院急诊科，感到不同级别医院急诊室利用情况反差明显，一些二级医院急诊资源利用率较低，造成医疗资源浪费，而许多三级综合性医院急诊室收治大量非急诊患者，急诊分流不畅，导致急诊室人满为患，急救“压床”现象比比皆是。四是与来自红十字会的市人大代表沟通，了解到由于缺乏法律保护和培训力度不足，掌握急救技能的公民不敢救人，有意愿救人的又无能为力，“不敢救、不会救”现象普遍。五是考察杭州、广州、深圳、南宁等城市，了解本市急救工作的开展情况和存在问题，学习兄弟城市的有效管理措施和立法经验。六是会同市人大常委会法工委、市卫生计生委、市政府法制办、市立法研究所等单位联合开展急救医疗服务立法课题研究，先后形成了立法研究报告和《上海市急救医疗服务条例（草案建议稿）》。在这些调研工作的基础上，委员会梳理出立法涉及的39项主要问题。

2015年，教科文卫委制定了立法相关工作方案，充分发挥立法中的主导作用，遵循科学立法、民主立法的原则，提前介入调研和起草工作。第一，分别设立领导小组、专家小组、代表专业小组、工作小组，各自承担研究、决定立法中的重大事项、针对立法中的重大问题和草案主要内容提出专家意见、深度参与立法调研、从事具体工作等职责，做好立法的组织保障。第二，定期与政府相关部门召开双向通气会，沟通起草工作的进度，讨论立法主导思想和关键条款内容。委员会办公室还参与市卫生计生委和市政府法制办相关处室的具体起草工作。第三，针对立法涉及的与市民密切相关的难点问题设计问卷，如由谁决定120救护车上的患者送往哪家医院、急诊室就诊顺序如何决定，由800余位市人大代表在联系选民过程中开展调查，了解市民呼声。第四，召开三次专家、代表研讨会，针对立法草案文本，听取来自医疗卫生领域、法律实务部门等方方面面的意见和建议。

草案明确院前、院内、社会急救相关规定

在11月16日召开的市十四届人大常委会第二十四次常委会上，市政府提出的《上海市急救医疗服务条例（草案）》被提交审议。草案共七章六十一条，主要包括总则、院前急救医疗服务、院内急救医疗服务、社会急救、保障措施、法律责任和附则。总则部分，草案第4、5条明确，市和区、县人民政府应当加强对急救医疗服务工作的领导，将急救医疗事业纳入国民经济和社会发展规划，建立完善的财政投入机制和运行经费补偿保障机制，完善急救医疗服务体系，保障急救医疗事业与经济社会协调发展。市卫生计生行政部门主管本市范围内的急救医疗服务工作；区、县卫生计生行政部门负责管理本辖区内的急救医疗服务工作。院前急救部分，草案第10、14、18、23条明确了院前急救机构的建设要求，救护车配置与使用方面的要求，规范了院前急救呼叫受理和指挥调度，强调了院前急救的送院原则。院内急救部分，草案第30、33、34、36、37条提出了院内急救能力建设要求，完善了院前急救与院内急救的衔接机制，强调了首诊负责制，规定了转诊分流的要求和引导措施。社会急救部分，草案第39至42条鼓励紧急现场救护，明确了应当配备急救器械和相应人员的场所和单位，明确了特定人员的培训要求，提出了普及性急救培训的要求。保障措施部分，草案相关条款明确了救护车通行的保障措施、信息共享与信息化保障的要求、突发事件的急救保障措施。

人大审议提出修改完善建议

教科文卫委在充分肯定草案具有较强针对性和可操作性的同时，根据两年多以来的立法调研工作，提出了三方面修改意见和建议。一是强化院内急救体系建设，市卫生计生行政部门要统筹全市院内急救体系建设，制定包含全市、区域、综合性医院、专科医院以及部分专病急救的院内急救规划，制定不同等级、不同类型医院的急诊科室建设标准，制定分级救治标准、急救急诊流程、突发事件救治流程、转诊标准并向社会公示，设置急诊科室的医院应当重视急诊科室建设院前、院内急救的交接，优化医院考核指标体系，合理设置急诊科室考核指标，市、区县人民政府以专项经费方式对院内急救体系建设予以适当补贴。二是强化社会急救，包括扩大配备必要急救器械、药品的场所范围，扩大急救培训的覆盖面，明确市、区县卫生计生行政部门是社会急救培训的主管部门，承担制定规划、统一课程、设定社会培训机构标准等职责，强化对施救者的法律保护。三是强化急救人员队伍建设，主要是院前急救人员待遇保障的条款扩大适用于包括院前和院内急诊科的所有急救人员，市卫生计生行政部门应当指导、扶持急救、急诊学科建设和人才培养，提高医疗急救和急诊医学科学技术水平。

在常委会会议上，组成人员纷纷对草案提出意见和建议，主要包括院前急救与院内急救在篇幅、内容上的协调、院前院内交接工作在10分钟内完成的合理性、院内急救各项措施的细化和落地、社会急救领域责任主体的明确、救护车通行保障措施的操作性、社会群体权利和义务的界定、紧急施救行为的免责等。