淮安城市社区管理的调查与思考

摘要：我国现行的城市管理模式为“市—区—街道—社区”的四级管理模式，通常被称为“两级政府、三级管理、四级延伸”。淮安作为一个迅速发展壮大、社区不断增大增多的城市，在创新社区管理工作中取得了一些值得总结的经验：社区管理网格化；社区管理信息化；社区管理社会化。当前，淮安在城市社区管理中还面临着诸多挑战：社区管理法律法规不健全；街道办事处与居民委员会权责不明；社区工作人员素质不高、收入不高。进一步促进淮安城市社区管理的对策有：加强法规政策配套，使社区各系统运作和管理逐步纳入法制化轨道；明确社区管理主体的权责体系，建立“条块结合、以块为主”的新型社区管理体制；培育社区自治组织，强化居民的社区自治参与意识；增强社区党组织的服务功能；积极培育社区工作骨干人才。

关键词：淮安；社区管理；经验；挑战；对策

Abstract: China's current urban management mode as the "city - area - street - community" four-stage management mode, is often referred to as "two levels of government, three-level management and four extension". Huaian as a rapidly growing number of urban development, community, in the innovation of community management have made some experience worthy of summary: community grid management; Community management information; Socialization of community management. At present, in huaian city community management is also facing many challenges: community management laws and regulations is not sound; Street office and residents committee responsibilities is unknown; Community work personnel quality is not high, income is not high. To further promote the huaian city community management countermeasures are: strengthen the regulation and policy supporting, make the community the system operation and management gradually incorporated into the legal system; Clear responsibilities of community management subject system, the establishment of "how to, give priority to in order to block" of the new community management system; Foster community autonomy organization, strengthen the residents of the community autonomy participation; Enhance the service functions of community party organization; Backbone talents fostering community work.

Key words: huaian; Community management; Experience; Challenges; countermeasures

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)

加强和创新社会管理，是中央从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。党的十六届四中全会指出要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政府法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，从而明确了在体制层面建立健全以党的领导为核心、政府为主导、社区居委会为主体、社区中介组织为依托的组织体系。党的十七大以及三中、四中和五中全会对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理“16字”格局做出了进一步的阐述。十报告指出了社会体制改革的“四个加快”：加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。中央提出加强和创新社会管理要求以来，各地积极响应，在实践中积累了丰富的社会管理经验。正是在此背景下，社会管理创新成为当前学界新的学术热点，并推动了地方各级政府进行社会管理实践创新的高潮。笔者对淮安部分城市社区管理工作作了大量的调研，现将研究情况梳理如下。

一、淮安城市社区管理的创新经验

改革开放以来，淮安城市发展经历了较大的变革，尤其是2008年以来，城市发展日新月异，老的城市社区中流动人口增加，老龄化比较严重；城市拆迁和扩张同时，城中村、城郊村社区化速度加快；房地产开发形成的新的大型居住社区；结构比较单一的社区如大学城社区等新情况的出现，使得社区管理面临较大的挑战。作为一个迅速发展壮大、社区不断增大增多的城市，淮安在创新社区管理工作中取得了一些值得总结的经验。具体包括以下三个方面：

（一）社区管理网格化

根据中央关于加强和创新社会管理的要求，淮安市清河区积极探索服务区域化、管理网格化的社区管理新模式，并取得初步成效，成功入围“2011年中国十大社会管理创新奖”。清河区从网格划分、资源整合、运行机制方面入手，精心设计了四级网格系统：街道为第一级，社区为第二级，社区划分5-7个网格区为第三级（每个网格300-500户、1000-1500人，配有1名政府招聘的社会管理员和2名社区志愿者），每栋楼（大院）为第四级，建立起集中采集、分工协作、条块联动工作机制和党员干部挂钩联系网格小区制度。四级网格有效发挥了物业管理机构、社区自治组织、楼栋长、“五老”等社区工作人员及社区志愿者的作用，形成了一支5000多人的社区管理队伍，基本达到了“人在格中走、事在网中办”的服务目标。目前，清河区已建立起265个网络管理责任区，群众总量同比下降22.5%，重点区域可防性治安案件发案率同比下降12.6%，群众安全感和社会管理服务满意度上升，取得明显效果。目前，清河区网格化社会管理服务工作已按照“排查全覆盖、管理无缝隙、服务全方位”的要求，突出做好三个环节工作，为构建繁荣幸福清河做出更大贡献。

（二）明确社区管理主体的权责体系，建立“条块结合、以块为主”的新型社区管理体制

所谓的“条块结合、以块为主”，是指在社区建设的管理体制中，职能部门的专业管理与基层政府的综合管理相结合，以基层政府的综合管理为主。首先，要明确条块之间的权责关系。具体要求街道办事处在辖区内，既要将各职能部门的专业管理与街道办事处的综合管理结合，以街道办事处的综合管理为主，又要统一协调，加强社区内各职能部门的专业化管理，充分发挥职能部门的作用。其次，要进一步规范街道办事处和居民委员会的职责，理清它们之间的权责关系，使得彼此权责有分工，这样才能在城市管理、服务群众和稳定社会中各负其责，实现城市管理水平和服务效率的提高。最后，赋予街道办事处一定的行政管理权。要求市、区政府权力下放，赋予街道更多的综合管理和统筹协调权力。只有赋予了街道办事处一定的行政职权力，才能有利于改善目前因为条块分割而导致的基层工作难以落实的现状；才能有利于发挥街道办事处的综合协调能力，促进社区工作的进一步开展。

（三）培育社区自治组织，强化居民的社区自治参与意识

社区自治组织和广大的社区居民参与社区建设是城市基层民主建设的基础和核心内容，同时也是社区管理体系中的重要的有机组成部分。社区自治组织能客观、及时地反映居民诉求，在化解社会矛盾的同时也使居民参与到社区自治中；社区自治组织参与社区服务，可以缓解街道办事处所面临的公共服务、公共产品短缺的困境；社区自治组织参与社区建设，可以拓展社区服务，提供更多的就业机会，稳定社会的发展。因此，在社区建设的实践中，政府首先要转变职能，将微观的社区管理和公共服务职能转移给社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织等社区自治组织，这不仅可以使得社区自治组织参与到社区建设中，发挥服务社区的作用，同时也促进我国基层社会民主建设的发展。 只有提高了社区的自治水平，实现了自治主体多元化，政府才能从社区建设的掌舵者逐渐地转变为监督者、服务者、协调者的角色，还可以提高政府自身的宏观调控力，降低管理成本，提高行政效率。

（四）增强社区党组织的服务功能

党的十报告指出:要完善党员干部直接联系群众制度，构建党员联系和服务群众工作体系，强化城市社区党组织建设。社区党建是党的建设在社区中的延伸，社区党组织的工作在很大程度上就是要做好群众工作，重点是服务群众的工作，把党的服务功能融入社区公共治理结构之内，全面为群众服务。增强社区党组织服务群众的功能，必须要进一步拓宽视野，更全面、更深刻地认识服务群众的内涵。要全面为群众的经济、政治、文化、社会生活服务，包括要反映和代表群众的利益和愿望，维护群众的合法权益，保障人民群众当家作主的权利，尊重群众的首创精神和主人翁地位等等。服务群众也不仅仅是党员个体的帮助行为，更重要的是在党的领导下，通过体制创新，建立和完善社区公共治理结构，整合社区资源，实现自我服务和互助服务。在社区缺乏资源的情况下，要把党的主张落实到具体组织之中，把党的服务功能融入到社区体制之中，整合社区资源，培育服务组织，完善互助合作的组织机制，动员大家自我服务和互相服务。社区党组织不是一般性的社区组织，不能等同于社区自治组织、社区志愿服务组织及社区群团组织，而是执政党的基层政治组织，承担着加强党的执政能力、巩固党的执政地位的重任，有着自己独特的政治功能。

（五）积极培育社区工作骨干人才

社区建设管理的关键之一是居民的积极参与。长期以来，我国社区建设管理的困境之一，就在于社区居民参与社区公共生活的积极性没有充分调动起来。要通过创新社区人力资源管理方法，积极培育社区骨干人才；通过社区人才队伍的梯队建设，调动广大社区居民参与社区生活的积极性。要建立一套激励居民在社区做义工的公益积分制度。凡是在社区担任义工的居民，可以获得公益积分。居民可以凭公益积分享受社区提供的各类公共服务，例如，老人护理、专项体检、社区就餐等服务。如果居民的公益积分累积到一定程度，就可以发展成为社区社会组织的积极分子；成为社区社会组织的积极分子，就有机会担任社区社会组织的骨干，而成为社区社会组织的骨干，就有机会担任社会组织的负责人，形成社区内部充满活力的人才梯队体系，创造了普通居民上升为社区社会组织负责人的流动渠道，即通过社区普通义工、积极分子、骨干分子再到社会组织负责人的路径，激发社区能人、社区精英参与社区活动的积极性，并通过这些社区骨干带动了广大居民参与社区公共生活，增强社区的凝聚力和向心力。