浅议郡县制下的中国城市建设

摘 要:郡县制自建立以来,对中国古代以至近现代城市体系的发展都产生了重大影响。文章通过对于郡县制的系统分析,总结了郡县制对于古代城市建设的影响,包括城市布局、城镇体系等五方面的内容。并就郡县制对近现代城市体系发展造成阻碍的原因进行解析(监督、财政、城乡统筹三个层面),以期为中国的城市化建设提供借鉴。

关键词:郡县制 城镇体系 城乡统筹 监督 财政

中图分类号:F290 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)08-072-02

一、绪论

春秋时期,分封制逐渐瓦解,世卿世禄制被官僚制取代,地方组织出现县制和郡制。秦统一六国后,在全国范围内废除分封制,全面实行郡县制,直至汉朝,郡县制得到进一步发展。与分封制不同,郡县制确立利于中央通过监察和考课加强对地方政权控制,从而结束了地方分权的格局,逐步演化为干强枝弱的中央集权制。随着各个时期外界环境的变迁,郡县制进行细微调整,历经了道县制、路县制、行省制,但其本质并未发生变化。郡县制从根本上消除了中央和地方的对立,有利于国家的政治安定和经济发展。2000多年的郡县制,对中国城市建设产生了深远的影响。

二、郡县制对古代中国城市的影响

1.城市布局整体意识强烈,等级制度严格。郡县制的核心是中央集权,古代中国城市布局充分体现皇权至上的原则,城市无论从宏观还是局部去看,都充分体现了强烈的“整体”意识,规划和建设都有相关的标准和制度去限制,这只有在中央集权的国家才能得以推行。

从城市体系看,城市规模和形制都有一定层次标准,由封爵和行政等级高下确定的。如范无宇所言:“夫制城邑,若体性焉。有首领股脑至于手拇毛脉,大能掉小,故变而不勤,地有高下,天有晦明,民有君臣,国有都鄙,古之制也。”郡县制转变为行省制后,城市级别因而从大到小分别是都城、省城、州城、县城。从城市本身而言,城市规划结构也充分体现了强烈的等级制度。这个时期也把《周礼・考工记》推向极致,其中对城市建设制度进行专述“匠人营国,方九里,旁三门,国中九经九纬,经涂九轨。左祖右社,面朝后市。市朝一夫。”城市建设时,皆以宫为中心,体现最高统治的权威和“尊”的思想价值观念,城市往四周发展,道路成方格网状布置,主次分明,中轴明显,整齐划一。特别是街道或宫殿形成的中轴线在中国古代城市中屡见不鲜,如北宋东京(现开封)、元大都北京等。中国古代城市中体现出来的整体性在世界城市发展上是无与伦比的,这是与中国绝对的中央集权是分不开的。

2.建筑形式次序井然,发展受限。在周代时期,王侯都城的高度、大小已有明确的等级差别,门的重数,堂的高度和面积,宗庙的室数都逐级递降。至秦汉时期,伴随郡县制推出,等级制度观念更加深化,凸显中央的核心地位,中央和地方形成了自身的建筑风格,建筑的等级要求逐步细化。据唐《营缮令》资料记载,唐制仅宫殿可建有鸱尾的庑殿顶,用重藻井;五品以上官吏住宅正堂宽度不得超过五间,进深不得超过九架;六品以下官吏至平民的住宅正堂只能宽三间,深四至五架,只可用悬山屋顶,不准加装饰。都城每个城门开三个门洞,大州正门开两个门洞,县城开一个门洞;城中道路宽度也分级别。

建筑之间主次分明,次序井然,形成了中国独特、和谐的建筑形式。但是严格的制度要求给建筑材料、技术、形式的创新带来了严重的束缚,凡为皇室采用,地方官员都禁止使用,因而导致优秀的建筑技术难以推广和突破。

3.人才涌现,促进城市繁荣。同时伴随着郡县制的确立,秦朝也建立了一套从中央到地方行政制度和政治机制来维持国家机器的运行,政权已不再是通过世袭的方式传递,郡守、县令和县长由皇帝直接任免。中国古代各国战事不断,为了避免世袭贵族通过分封制来瓜分胜利的成果,中央一般每攻克一处便就地设县,并任命长官,这为人才提供了巨大的发展空间。

从商鞅到李斯,秦朝任用了大量出生平凡的人才,他们为秦国建立极大的功勋,但都未世袭于子孙。这就避免了宗室贵族的腐化,促进了一大批才智之士涌现,为国家和城市的建设献计献策。郡县制为平民提供了更为广阔的政治舞台,充分利用了人力资源。郡县制促进城市的新陈代谢,引入人才,大量新兴城市趁势生长,繁荣发展。

4.创造城市良好外部发展环境。分封制必然导致诸侯割据,同时中央和地方存在尖锐矛盾。这种紧张局势的后果就是诸侯为了争取利益和地盘长期混战,地方与中央进行博弈,不利于城市和谐发展。实施郡县制后,地方统归中央管制,地方之间不存在明显利益冲突。城市获得稳定外部条件,有利于城市经济发展和人口规模增加,城市扩散效应随之增强。这时地方各城市之间逐步联系和渗透,成为不可分割的整体。

5.城市职能分化,城镇体系逐步形成。在西周时期,地方对中央有贡赋、作战的义务,地方自身发展相对比较自由,中央缺乏对地方统一管理和协调。诸侯之间各自为政,城市更大程度上充当政治中心的职能,缺乏协作,导致资源浪费、各自的优势不能充分发挥。郡县制的集权促使中央可以上升到全局的高度,去考虑城市的定位和发展,整合资源,促进城市之间协作,逐步形成了全国城镇体系。

郡县制建立后,不同地域的城市其职能开始分化,沿海的港口城市发挥交通枢纽作用;靠近市场的城市大力发展手工业和外贸;边关的城市发挥其政治军事的职能,城市逐步多样化。在战国时期城市主要是政治、手工业、商业中心合一的城市,如临淄、邯郸、大梁;唐朝开始分化为手工业中心城市、都市商业区、外贸中心城市,如扬州、长安、广州,城市职能不断分化,大量新兴城市涌现,如武昌、成都等。在宋朝时期,社会、经济、文化、科技对城市产生了深刻的影响,城市发展进入新的局面,丰富了我国的城镇体系。一些城市其规模扩大远超过欧洲中世纪的城市;建筑技术和艺术上升到一个新的高度,极大地影响了城市面貌。郡县制完善了全国的城市体系,各个城市间相互依托,发挥各自的资源优势,把城市的发展推向了顶峰。

三、郡县制对现代中国城市的影响

如果要概括当代中国政体结构,那“郡县制”仍是一个最合适的术语。自新中国成立以来,形成了“中央―省―地市―县―乡”五级行政体制。其核心仍是自上而下的授权和控制,在中国的今天,郡县制仍发挥着重要作用。

中央集权为城市之间的合作和区域的规划创造条件,20世纪90年代后我国长三角、珠三角、京津唐地区的成功建设发展充分说明这一点。从打造区域经济极核的角度出发,充分发挥各城市资源优势,中央实行相关政策倾斜,从而带动周边区域的发展。“5.12”地震发生几个小时后,中国中央政府和地方政府、警察或军队以及民众一起抗震,其规模和老练程度与最高国际水准不相上下。这种快速防灾模式应归于强大的中央集权,能够短时间内调动地方的资源进行救灾。相反在美国,联邦军队是不允许被在国内调动的,因而在应对大事件时很难作出快速的决策。

“郡县制”的中央集权在中国的今天,加强了中央对地方的管制,对全国资源的调度,特别是在处理全国范围内大事件上显示了它独特的优越性,如奥运、抗震,但在吹响城市化号角、逐步民主化的今天,郡县制也走入了困境。

1.监督体制失效,不利于城市和谐发展。郡县制非常重要的特征是,县以上的各级政府都不直接执行法律,他们属于监督性政府。只有县级政府才直接服务民众,与民众直接发生关系。中央政府的法律和政策都是通过县政府来具体实行的,如此大的权力必然需要完整的监督体制,虽然郡县制设计了一套监督体制,但在许多方面难以落实。

这样一套自上而下的权力控制体制容易致使相邻两级政府相互庇护,因为它们政绩考核也是自上而下的,上级政府不与民众发生关系是不能形成政绩,它的政绩是下级政府政绩的综合。他们的关系本来应是监督和被监督,但现在成为利益共同体,上下级政府相互庇护,这必然滋生腐败,政府滥用权力,不利于城市健康持续发展。

2.城市“掠夺”乡镇,“城乡统筹”走入困境。中国现阶段“市”行政体系混合在一起,其下一级政府是县。在城市建设用地紧缺的局面下,中国新一轮“圈地运动”兴起,一些市政府将目光转移到用地宽松的农村,并赋予其“城乡统筹”的美名,而城乡统筹演化为城市掠夺乡村。从而城市化越发展,城乡差距越大。城市化不应该是城市汲取农村的资源,驱逐农民,掏空乡村。一些地方在实施“万顷良田工程”后,把村庄简单安置,无视农民对城镇化的实际需求,农民成为缓解城市压力的牺牲品,这必然导致新的住宅问题――“新的城中村”。市应仅仅作为经济、社会、文化生活集聚中心划分出来,消除其行政权力,为县的发展提供空间和权力。因此,应改革我国地方行政管理体制,更新中国城市体系,减少管理层级,提高政府工作效率。

3.财政受限,城市难以起飞。中央主要是通过财政权限来控制地方发展,地方如要进行大项目建设,都要向上一级政府进行申请。我国目前特大城市的城市规划必须经过国务院审批,由国务院召开部门会议进行评审,评估规划合理性,经过一系列协商和修改,才决议规划是否通过,地方在这个过程中向中央“讨政策”和“讨资金”。但其中也存在诸多问题,城市发展外部环境是复杂的,只有地方政府对其才有一个全面客观的认识,了解自身发展的需要。如让远离该城市的中央机构去审批规划难免有失偏颇,导致城市畸形。

同时城市外部环境瞬息即变,特别是高速城市化的中国,用总体规划文本去框定城市发展方向,那必然是对城市的一种束缚,不适应当今城市发展需要。如果城市规划每一次变更都要经历如此复杂的流程,在此期间城市将会丧失最好的发展条件和机遇。比如武汉市在2006年向国务院提交了武汉城市总体规划,于2009年才得到批复,这势必造成巨大损失,应给予地方更多自治权力。

中央与地方之间最核心的还是利益分配,无论是过于偏向中央还是地方都会致使利益失衡。这种情况下,在进行权限划分时,应充分考虑中央和地方之间的发展需要,使之保持均衡状态。

四、结语

郡县制替代分封制体现了当时历史的合理性和科学性,有利于国家统一,为城市稳定和发展创造了良好外部条件,适应当时生产力和生产关系发展。郡县制对当今中国城市体系也有深远影响,然而这种绝对的中央集权制度与目前的生产力产生了极大矛盾和冲突,不利于城乡统筹融合、城市深化发展。只有改革目前我国的地方管理机制,完善郡县制,使中央与地方在法治基础上形成新型的权利义务关系,中国的城市体系才能迈上一个新台阶。

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(作者简介:王旭,华中科技大学建筑与城市规划学院06级本科生 湖北武汉 430074)(责编:若佳)