加快贫困地区发展 建设社会主义新农村

一、建设社会主义新农村是推进现代化进程的重大举措

我国历朝历代都是以农村为社会主体结构，农村支撑了整个国家和社会的延续和发展。近年来“三农问题”的日益凸现，从根本上标志着我国传统以农村发展支撑现代工业和城市发展的现代化路径已经到了关键的转折阶段。这一重大转变也充分体现在十六大以来我们党关于科学发展观、构建社会主义和谐社会以及“两个反哺”等一系列新认识、新论断上，其中建设社会主义新农村就是应对这一历史转变的新决策。因此，建设社会主义新农村一方面要在农村实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体目标，另一方面要通过农村建设进一步推动我国城乡之间、东西部地区之间统筹、协调发展。更进一步而言，建设社会主义新农村直接关系到我国延续数千年的国家至上的传统发展追求能否实质性地向以人为本的现展理念转变，关系到我国由传统文明向现代文明的转型能否最终完成，关系到我国能否建成社会主义和谐社会，关系到我们能否抓住当前难得的发展战略机遇期，在全面建设小康社会的基础上将现代化进程实质性地继续向前推进并最终完成。从这样的角度来认识，建设社会主义新农村是推进我国现代化进程的重大举措。

二、贫困地区是建设社会主义新农村的难点

建设社会主义新农村不可能全国平均推进。从全国农村来看，发展条件最差、发展水平最低、自我发展能力最弱的是分布在中西部的贫困地区。从地区发展差距来看，我国的东西部地区发展差距主要表现在东西部农村之间的发展差距，特别是东部农村与中西部贫困地区之间的差距。因此，从根本上解决贫困地区的发展问题是解决我国城乡之间、东西部地区之间发展不平衡问题的关键。贫困地区的这种弱势地位和发展所面临的特殊困难也决定了它必然会成为社会主义新农村建设的难点和重点。

一是贫困人口多，贫富差距大。到2004年底全国农村贫困地区仍有2610万人没有达到年人均纯收入668元的温饱水平，有4977万人处于只能维持简单再生产的低收入水平（年收入668－924元）。按世界银行按照国际通行的1人1天消费1美元贫困标准评估，2004年我国贫困人口数量为1.04亿，在全球处在印度之后的第二位，总量超过以区域为单位的欧洲、中亚、拉丁美洲、加勒比海地区、中东和北非之和。2003年我国基尼系数为0.45，最低收入10％人口的消费只占总消费的1.8％，而最高收入10％人口的消费占总消费的33.1％。据2004年国家统计局统计数据，全国592个扶贫工作重点县农民人均纯收入1582元，仅相当于全国农村平均水平2936元的53.9％，相当于东部9省市农民人均纯收入4441元的35.6％。贫困农民收入上限与全国农民人均纯收入的差距从2001年的1：3.6扩大到了2004年的1：4.39。2004年世界银行前行长沃尔芬森曾经在私下场合不无担忧地谈到：除非穷人也能分享到经济奇迹带来的成果，否则如果不改变目前的情况，再过10年中国有可能成为世界上贫富差距最大的国家。

二是发展条件差，发展能力弱。我国贫困地区主要分布在中西部资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区，46％的贫困人口人均耕地不足1亩，而且自然灾害频繁，相当一部分农户没有解决基本口粮问题。贫困地区劳动力文盲率高达14％，86.4％的贫困农户没有大型农机具，34.6％没有大牲畜，发展资本严重不足，遇到灾害、市场风险和家庭变故时就很容易返贫。从人力资源来看，由于经济贫困，发展条件差，贫困地区40％的劳动力在外打工，有文化、有能力的青壮年无暇或不愿意参与村里的事务，贫困村党员队伍老化，文化素质、经营能力严重不适应农村发展的新形势。人才大量外流和基层组织软弱严重制约着贫困地区的发展。

三是基层负债重，乡镇运转困难。贫困地区基层财政困难是一个普遍现象，但更严重的是乡村负债问题。据笔者在西南某扶贫工作重点县调查，截止2004年底全县乡村负债总额达63529.10万元，全县71个乡镇和875个村几乎没有不负债的。近年来随着农村改革深化，乡村新增债务得到了有效控制。但这些历史债务的化解却非常困难，随时都可能引发其他社会矛盾爆发，直接危及农村社会稳定。目前贫困地区基层干部困于乡村债务，相当一部分乡镇政府都处于“只能养兵，不能打仗”的状态，正常运转都相当困难，更不用说谋求发展。

三、在建设社会主义新农村进程中加快贫困地区发展具有特殊重要意义

首先，我国贫困地区正处于由基本解决温饱向进一步发展的关键转折阶段。在这一阶段如果发展停滞不前，就很容易出现逆转，甚至会发生大范围返贫，使多年的扶贫成效功亏一篑。如果贫困地区能够进一步加快发展，在基本解决温饱的基础上向稳定解决温饱跨进一步，不但可以为贫困地区整体发展奠定稳固的基础，而且在一些条件相对较好的贫困地区还可以取得一些突破性发展。近几年，随着西部大开发战略的推进和我国扶贫工作的深入，特别是国家对天然气、水电等资源的开发，使得一些原来非常贫困的地区经济增量和财政收入迅速增加，出现了难得的发展转机。典型的案例是位于陕西省北部的神木县，由于神府煤田的开发，原本贫困的神木县经济强劲增长，2003年GDP达42亿元，财政收入6.6亿元，成为名副其实的陕西第一经济大县。与神木类似的蒲城、户县、靖边、城固等县近年来也由原来的贫困县一跃进入陕西县域经济发展前20名。这些贫困县在短期内能够发展起来，足以说明贫困地区实现一些局部突破性发展是完全可能的。

其次，贫困地区的分布出现了新特征。目前我国的贫困地区呈现出点、线、片分布的新特征。一是在全国绝大多数省区市呈点状分布的14.8万个贫困村。这些村占全国总村数的20％左右，分布极其分散，贫困发生率高，与周围的其他村反差很大，对农村稳定很不利。二是全国135个边境县形成了一条明显的边境贫困带，这一贫困带资源匮乏，交通不便，物质资本薄弱，民族问题、宗教问题、问题乃至恐怖主义等因素错综复杂，总体经济社会结构落后全国发展水平一个阶段，对国家安全和边疆稳定非常不利。三是除了呈点、线分布的贫困人口以外，我国还有不少位于省际边缘地带的特殊贫困片区。这些贫困片区多为革命老区、少数民族地区、地方病高发区或库区，基础条件差，贫困人口集中，历史遗留矛盾突出，政治上非常敏感。相对于其他农村地区，这些贫困地区的干部群众对改善基本生存环境，加快经济社会发展，建设社会主义新农村的愿望尤为迫切。贫困地区的这些空间分布新特征决定了在建设社会主义新农村进程中必须给予其特殊关注。

第三，我国贫困地区通过实践探索出的发展模式对建设社会主义新农村很有意义。经过多年的实践探索，我国贫困地区的发展特别是在扶贫方面经历了从贫困人口瞄准、贫困人口参与和贫困人口驱动的三个递进阶段。第一阶段强调发展项目必须优先瞄准最需要帮助的贫困群体，让贫困群体直接受益；第二阶段强调贫困人口参与，通过贫困人口对发展项目选择、实施和管护等全过程的参与，学会处理自身与环境之间、社区内部之间的相互关系，民主管理当地资源和社会事务，自觉组织起来协商谋求发展；第三阶段在贫困人口瞄准和贫困人口参与的基础上，由贫困人口根据实际情况来确定自身发展目标，选择发展方式，寻求外部支持，逐步建立起可持续的科学发展机制，形成和谐的发展局面。在这一发展过程中，贫困地区的发展主体逐步由政府转变为群众，干部从贫困人口发展的指挥者逐步转变为合作者。这些发展模式在实践中取得了巨大成功，深受贫困地区群众欢迎，在国际社会也受到了广泛赞誉。在建设社会主义新农村的过程中，如果能够继续完善和发展这些模式，对于贫困地区包括全国农村的发展都是一个很大的推动。

四、坚持发展为了群众、发展依靠群众、发展成果由群众共享是加快贫困地区发展的根本出路

建设社会主义新农村既关系到发展农村生产力，又关系调整农村生产关系，包含了农村经济发展、政治文明建设、精神文明建设、和谐社会建设等方方面面内容。社会主义新农村的建设过程实质就是新发展理念、新发展机制在农村逐步形成的过程，是农村乃至全国现代化进程实质性向前跨进的过程。贫困地区发展条件差，群众强烈的发展意愿与落后的生产力水平之间的矛盾更为突出。只有坚持发展为了群众、发展依靠群众、发展成果由群众共享，才是贫困地区加快发展、建设社会主义新农村的正确选择。

第一，从群众关心的问题入手。建设社会主义新农村的根本目的是改善人民群众的生存和发展环境，提高生活质量。贫困地区建设社会主义新农村，只有从农民群众最关心的问题入手，才能最大限度地调动群众的积极性，得到群众的拥护和支持。根据笔者调查，贫困地区大多数农民最关心的是改善交通条件，解决饮水安全和发展增收产业。特别是改善交通条件，既可以降低生产和交易成本，又可以方便群众生活，既是投资品又是消费品，充分反映了在市场经济条件下贫困地区现阶段发展的实际情况，也完全符合社会主义新农村的总体建设目标，从发展经济学的角度来看这也再次证明了小农的理性。过去有的地区在农村发展过程中忽视群众意愿，简单地动用行政力量开展某些公共工程或是发展某些产业，尽管出发点是好的，但是结果往往事与愿违，项目成功的少失败的多，好心办了坏事，使群众形成了强烈的逆反心理，严重损害了政府的威信，甚至影响了党群关系。在当前建设社会主义新农村的过程中一定要吸取这些教训，不能重蹈覆辙。从群众关心的问题入手也是我们在新时期坚持群众路线、转变执政方式的一个基本要求。

第二，把农民组织起来。农民是发展的主体，但是由于受到信息不对称、资源稀缺和技术条件等局限，作为个体的农民在面对统一大市场时，其微观生产和经营决策面临很大困难，抵御自然灾害和市场风险的能力弱。只有把农民组织起来，才能从根本上克服千家万户分散生产和统一大市场之间的矛盾，为农民争取更大利益。在我国农村有承担政治领导的各级党组织，有行政体系的各级政府组织，有作为村民自治组织的村委会，但是缺少一个专业、系统的乡村发展组织。目前不少地区在这方面正在积极进行探索。其中四川仪陇县贫困村尝试组建乡村发展协会的探索很有意义，其具体做法是：由政府将原来直接投入发展产业项目的扶贫资金改为建立村级发展基金，农户分别采取赠股、配股、购股（首先由群众民主评定贫困户，由基金直接按每户1000元向贫困户赠股，一般户出资500元即由基金配发500元形成1000元股份，富裕户则需出资购股）三种方式加入，以参股村民共有的发展基金为基础组建村级发展协会，由协会成员按照章程民主选举管理人员，以小额信贷方式有偿使用发展基金，基金营利可按股分红或投入村内公共项目。这一试点时间不长，但效果非常明显，不但农户非常拥护，基层干部对此也很欢迎，认为以这种形式把分散的农户组织起来，既整合了政府的财政投入与农户的自有资金，又统一了农户的发展意愿和政府的扶持政策，可以有效克服单个农户分散经营的不足，对于创新我国开发式扶贫机制也具有方向性的重要意义。

第三，要转变发展体制。发展体制不顺，政府职能不清是贫困地区发展的一大制约。建设社会主义新农村，不单是实施完成一些具体项目，更重要的是按照科学发展观的要求，积极探索在社会主义市场经济和全球化的条件下农村发展的新规律，进一步整合组织资源，转变政府职能，为发展提供可持续的体制保障。贫困地区的县级政府重点要做好研究制定发展规划、整合资源和投入、协调各方面力量、科学管理项目、规范业绩考核等工作；县级相关部门根据各自行业分工，按照各负其责、各记其功的原则实施发展规划。乡镇政府重点抓好群众动员、政策落实、技术指导和发展过程中的相关纠纷调解等工作。县乡党委要统揽全局，协调各方，确保稳定，为发展提供政治、舆论、组织等方面保障。在村一级党支部是政治领导，主要是根据群众意愿组织发展决策，充分发挥群众的积极性；村委会是村民自治组织，要按照村民大会的决策和村党支部的要求，重点负责修路、改水、建校等公共工程的实施和相关村务管理，为村民提供公共物品服务；村级发展协会作为村民发展合作组织，按照相关法规和协会章程，在村党支部的指导和村委会的支持下，规范运作村级发展基金，重点帮助农户了解发展信息、学习科学技术、科学选择项目，为农户提业发展相关的私人物品服务。

第四，要整合政策资源。为了加快农村特别是贫困地区发展，近年来国家制定和出台了不少相关政策。比如教育方面的“两免一补”政策，农业方面的“粮食直补”政策，环境方面的“退耕还林”政策，卫生方面的“新型合作医疗制度”，人口方面的“奖励扶助”政策，社会保障方面的“农村低保”政策，扶贫方面的“整村推进”、“东西扶贫协作”和各级党政机关等单位开展的“定点扶贫”等等。这些政策几乎覆盖了农村发展相关的公共物品、产业发展、人力资源和组织创新等方方面面，而且都有相关配套财政投入，政策含金量相当大，是贫困地区发展的重要资源。但是在我国现行体制下，这些政策都是各部门按条条管理，“上面千根线，下面一根针”，最终能否发挥出好的政策效益，贫困地区对这些政策资源的整合就成为关键。由于这些政策都是直接瞄准农户，因此以村级发展为平台就成为整合这些政策资源的根本途径.