采矿权在设置中的矛盾揭示及其优化组合设计方案的法律思路探究

历来，采矿权在法律体系设置上和在现实运行中，担当的不是单一的权能，而是被当成“权束”，包揽了诸多不同性质的权能，使得其概念和内涵变幻多端。如此状况的存在，不利于矿政管理工作有序地开展，不利于客观公平地保护利益各方的合法权益，不利于有效防止国有矿产资源的流失。该文从分析采矿权概念与内涵入手，揭示现行采矿权不断肩负不同权能的弊端，依法探索设置独立分明的采矿权优化组合体系，把采矿权所代行的权能分离出来，使得土地利用管理与资源管理并重，让“权束”了了分明:土地使用权、知识产权、矿产资源所有权、行政特许权等，各行其能；并结合南通地区矿政管理经验，剖析法律与现实之间的矛盾，展示理论研究成果，同时加以实践性验证，试图为消除上述弊端、为推动采矿权良性设置与运行而提供有益的启示。

采矿权；优化组合；设计方案；运行

1．采矿权概念与内涵及所隐含的矛盾根基

众所周知，采矿权与探矿权，一并成为矿产资源法律、法规体系的基石。采矿权虽然被系统地法定化，但是其在设定的根基处存在着缺陷，为相应采矿权运行设置埋下了先天性的不足。限于篇幅，本文只论及采矿权。

A．采矿权法定性的情况概述

《中华人民共和国物权法》（以下简称）第5条明确规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”表明物权是法定的：物权的种类或类型以及内容，由法律直接规定；并排除当事人对物权种类和内容的自由约定或创设。在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称）中指明了采矿权的含义。为此，采矿权种类和内容的法定性可以为《物权法》所基本认可。

B．采矿权内涵中隐含的根基缺陷及其影响

《矿产资源法实施细则》第六条第二款规定：“采矿权，是指在取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”这样的含义有以行政特许的方式设立物权之缺陷，使得采矿权在法律、法规体系中的权能变幻多端，导致“法定”不定的结果，而且在设置运行中显示的矛盾性“经久不衰”，很可能使得矿政管理工作走向尴尬境地。

2．采矿权在法律与现实中的变幻及其矛盾解析

采矿权在法律、法规、规范性文件中，观相面面。同时，根据现实中的不同需要，在性质、内涵、效用上，摇身频变：特许权、物权、用业物权、使用权、所有权；矿产资源补偿费、使用费、采矿权出让价款等等，使得采矿权内涵与运行设置形式犹如跳蚤一般，令人眼花缭乱，难以简单划一，不得“认祖归宗”。

A．结合行政许可法理解采矿权的内涵缺陷

a.采矿权在矿产资源法中表现为特许权

根据《矿产资源法实施细则》，采矿权来源于行政机关对开采和取得行为的许可，但行为许可产生的只能是行为权利，无论是从文字表述上，还是从上述细则的条文描述上，采矿权都属于行为权利，不属于物权，但该细则在采矿权含义表述时有戏剧般地把行政特许权与物权镶嵌之嫌疑。而结合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称）第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”因而，从形成机理上说，采矿权应属于行政特许权。

b．采矿权被设置成行政特许权的缺陷

正如卫生许可证取得者享有的是特许从事某种行为的权利，并不产生什么物权一样，采矿许可证取得者享有的也只是开采、取得等行为权利，不是物权。《矿产资源法实施细则》对采矿权法定含义的缺陷在于迷失了矿藏的国家所有权，对相关国有资产的流失存在着原始的诱发性。如果一味地把特许权与物权挂钩，许可从事什么行为，就能收取某种价值，那么依法行政的风险将会在现实的呼唤中展现出来。总之，以“许可你微微一笑，我就可以收取十元钱”的机理设计物权，在逻辑思路上肯定是有瑕疵的。

B.采矿权变幻导致设置与运行中的矛盾揭示

a．探明客体，采矿权有时担当物权之职能

为了弥补《矿产资源法实施细则》把采矿权作为行政特许权设置的缺陷，一些规范性文件对之作出了偏离性的安排，尽管与《立法法》规定精神不一致，但避免了采矿权在现实的运行中出现暂时的“休克”，一次次新文件的颁布，尽力维持着采矿权的活性。例如，根据国土资源部《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号文件）规定精神，现实的采矿权是作为物权来对待的，被当作是用业物权、或物之所有权。其中采矿权的出让，出让所指向的客体是什么，是被许可采掘的国家矿藏资源或矿产资源，还是所采掘对象周围不可动的和采掘后负有义务恢复的空间状况条件。虽然就价值而言，应该出让的是前者，但笔者下文详细分析得出的结论可以是出让的后者。

b．就运行方式而言，采矿权是用业物权

根据所授予的采矿许可证的内容和相应的处置行为分析也可以验证采矿权是物权，而且是用业物权。但是其客体是什么？如果出让的是用业物权，在采矿许可证中设置的用业期限届满时，该权是要向出让者回复的。但矿产或资源被挖掘后，采矿权人取得了所有权，并予以占有和处置，不必逆转，所以在现行矿藏资源专门的法律体系中，采矿权所指向的客体应当是被采掘矿藏资源或(和)矿产资源的周围条件，不是被许可采掘的矿产资源。对如此空间条件予以了利用，就形成了客体为矿藏资源自然赋存空间的用业物权。

c．采矿权作为用业物权的客体所及范围

根据国土资源部《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)第一条第一款规定：“划定矿区范围是指登记管理机关对划定矿区范围申请人提出的可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，依法审查批准的行政行为”和第三十八条规定：“登记管理机关接收采矿权登记申请资料后应出具回执”，表明了所登记之权是用业物权，客体所及范围就是可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，是“采掘活动所占的空间和周围必要的空间”，也就是上文提及的矿产资源自然赋存空间及必要的操作空间。

d．采矿权作为用业物权的运行弊端

采矿权作为用业物权在现实中运行也不是很妥当的。因为实际操作中用业物权是有偿的，被收取了有偿使用费，但这种费用有时会存在着不合理性。正如购物者买了商场的物品并支付相应的所有权价款，如果还得支付从成交地点到取至商场门口的使用费用，可预知的使用期限又是很短暂的，而且通常被交易双方预知或为习惯所认可或容忍的，那么这种情形下，店主这样做是很不合理的。同样，在收取矿产资源所有权价款的时候，外加这个周围环境的物权用业使用费，其公平性值得商榷。因为《中国人民共和国民法通则》（以下简称）规定了“诚实信用的原则”，为对方当事人履行契约权利提供必要条件属于诚实信用范畴。

e.有时采矿权实质上被界定为土地使用权

采矿权所指向的客体是可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域，换句话说，采矿权也就是从土地所有权中分离出来的一项权能，是一定范围内的、临时期限的土地使用权。按现行的规定，把矿产资源有偿使用费收归国家，但在集体土地所有权的情况下，这样做就构成了对集体土地所有者权益的剥夺。矿产资源有偿使用费，肯定不该是采矿权人被许可取走那部分矿产资源的有偿使用费，否则，这样的做法会违背法理和事实。总之，就使用费而言，采矿权实质上是土地使用权，在其设置的时候，土地所有者权益应当得到应有的尊重，为此土地所有者因暂时的让渡土地使用权而收取相应的有偿使用费是合理的，并且与诚实信用的原则不相违背，因为矿产资源出让方与土地所有者属于不同法律关系中的主体。