餐饮业环境污染综合整治难点及解决方法研究

摘要：对餐饮业环境污染综合整治难点进行了深入分析，得出了六个难点，即：监管死角项目的清理、选址不当项目的清理、排污许可监管断层项目的清理、泔水油管理漏洞的堵塞、油烟废气监督的强化。同时，借鉴国内广州、上海等地的先进经验，探讨总结了解决这六个难点的办法，即：协作执法、业态调整、备案年审、源头处理、在线监控。最后，建议从以下两个角度创新城市管理，即：合理配置政府资源联合执法、组织社会资源现场取证、监督。

关键词：协作执法；业态调整；备案年审；泔水油分离回收；油烟在线监控；联合执法

中图分类号：X323；文献标识码：A

Methods to study and solve the comprehensive improvement of environmental pollution in catering industry

Chen Tianan

（Nanjing Environmental Protection Science Research Institute， Jiangsu Nanjing 210013）

Abstract： This paper analyzes the difficulties of comprehensively punishing the catering industry pollution， six points obtained .They are： cleaning up the regulatory corners projects， cleaning up the inappropriate siting projects， cleaning up the emission permit supervision fault projects， blockage of the swill oil management loopholes， and strengthen of the exhaust fumes supervision. At the same time， this paper discusses and summarizes the methods to solve these six points of difficulties， learning from the advanced experience of domestic Guangzhou， Shanghai， and so on. The methods are： cooperative law enforcement， format adjustment， annual filing， sourcesprocessing， monitoring online. Finally， recommendations are given for innovation city management from the following two aspects： rational allocation of government resources to joint law enforcement， and organizing the social resourcesfor scene forensics and supervision.

Keywords： Cooperative law enforcement； Format adjustment； Annual filing； Separation and recovery of swill oil； Fumes online monitoring； Joint law enforcement.

长期以来餐饮业的油烟、噪声、垃圾污染扰民一直是居民生活环境污染投诉的热点，也是居民生活环境污染控制的难点。其中，餐饮油烟已成为城市大气环境中的主要污染源之一，对PM2.5的贡献率超过10%1。另外，地沟油与泔水油回流餐桌也与餐饮业环境污染管控密不可分。为此，国家继立法达标控制含油废水、餐饮油烟、设备噪声、废弃油脂污染之后，又发文明确要求对餐厨垃圾进行规范处理。至此，餐饮业环境污染综合整治势在必行。

本项研究从餐饮业环境污染治理难点及其成因分析入手，从政府相关部门协调管理和委托社会协助管理的角度，对餐饮行业环境污染综合整治方法进行了研究探讨。

1 餐饮业环境污染综合整治难点及其成因分析

1.1监管死角项目的清理

据调查，餐饮业环境污染治理难点之一是存在项目监管死角。事实上，餐饮污染扰民事件投诉最多的就是这些死角――没有取得工商执照和环境排污许可证的食品餐饮单位。进一步观察发现，这些单位主要有三类：一是以个体小餐馆居多，二是那些无需工商注册管理的单位食堂，三是在环境影响评价审批作为工商注册前置条件之前成立的部分餐饮单位。这些项目的存在，大多数都是历史原因造成的，很难清理。

1.2选址不当项目的清理

据调查，餐饮业环境污染治理难点之二是选址不符合规划。事实上，选址不当的这类餐饮点往往有一个共同点：大多数也是历史原因造成的，例如鼓励下海经商、下岗自谋出路时代，将住宅楼底层破墙开店居多。这些餐饮点普遍都存在一个致命的硬伤，就是无法达到日益严格的餐饮店选址要求。并其中有很多餐饮点，即使严格按要求建设全部环境污染治理设施，也无法做到不扰民。这些项目大多数也是历史原因造成的，很难清理。

1.3排污许可监管断层项目的清理

据调查，餐饮业环境污染治理难点之三是排污许可监管存在断层。按照排污许可管理要求，很多靠近居民区的餐饮店无法满足要求。结果就出现了这样一个断层，即：一些早期通过环境影响评价、取得环保经营许可的餐饮店，因场地条件限制而难以达标控制污染，也无法取得排污许可证。事实上，这类企业多数污染治理设施不规范；有的还不符合规划选址、一般也是委托街道管理的。这些项目有缺陷，但不违法，很难清理。

1.4泔水油管理漏洞的堵塞

据调查，餐饮业环境污染治理难点之四是泔水油管理存在漏洞。泔水油本质上也是废弃食用油脂，也应纳入环保部门的专项管理和严格控制。但是，大量的泔水油隐藏在泔水中，历来都是作为泔水资源利用，由市容环卫部门管理的。近年来，随着泔水油回流餐桌问题不断曝光，泔水及泔水油问题的严重性才开始浮出水面，引起了有关部门的高度重视。泔水油管理涉及面广，其漏洞堵塞也是困难重重。

1.5油烟废气监督的强化

据调查，餐饮业环境污染治理难点之五是油烟废气监督不利。油烟废气达标处理排放关键在于两点：一是企业对油烟净化设备及时清洗保养和正常开机运行；二是环保部门及时抽查监督。事实上，油烟废气达标处理不稳定、甚至遭到投诉的企业，都是那些环保守法意识淡薄、缺少专业技能的餐饮店。他们往往受利益驱动，随意开停净化设备。而油烟废气扰民投诉居高不下，除了涉案企业的原因外，环保部门监督不利也是不睁的实事。其中原因之一，常规上门监测抽查，人力物力消耗大，监管成本高。油烟废气监督强化通常只能依赖于科技进步和降低成本，这也非易事。

2 餐饮业环境污染综合整治方法探讨

2.1餐饮业环境污染综合整治重点

根据广州市2012年7月提出的全面推进餐饮业环境管理、进一步强化污染综合整治的10点实施意见，可以清楚地发现其中有六个兼具重点的亮点，分别是：实施排污许可审批、推进设施委托运营、强化部门联动协作与集中规范放置证照、安装在线监控设施、推行区域业态调整、逐步扩大监管范围。另外，实施意见对每一点工作目标和管理要求、甚至时间进度都做了具体安排，值得重点借鉴。

2.2餐饮业环境污染综合整治难点解决办法

2.2.1监管死角项目清理

对于项目监管死角项目（没有取得工商执照和环境经营许可证的餐饮企业）清理而言，按照常规这类企业的清理涉及到两个部门，各自为政，很难协调行动。最后的结局，只能与居民投诉挂钩，投诉一起、查处一起，清除一起。显然，这无法达到餐饮业环境污染综合整治的要求。在这方面，广州强化部门联动协作执法值得借鉴，即：各区、县级市应建立健全工商、食品药品监管、环保、城管等部门的餐饮业联合执法机制，每季度组织不少于一次的联合执法行动。对于违反法律法规规定且不具备整改条件或拒不整改的，一律依法查处，依法吊销相关许可证照，直至关停取缔。但是，如此联合执法，按常规需要执法部门亲临现场拉网检查，动用的人力物力多、执法成本高，难以为继。从提高办事效率，降低执法成本，可以考虑将同时到场联合执法，扩展为分段分批联合执法，即：首先，由工商、食品药品监管、环保等专业执法部门编写各自执法手册，并据此合编为联合执法手册。然后，将联合执法手册交城管部门，依托其下属网格管理员到场结合其他管理工作，一点一滴、日积月累式地持续拉网排查与取证，并上传至联合执法网上平台。接着，各个部门通过联合执法网上平台下载相关拉网排查与取证信息，对各疑点进行分析评估，提出联合执法意见。下面，交城管部门汇总，通过联合执法网上平台派发给原先经办的网格管理员，由他们下载打印成文上门送达处理意见，并请管理对象签收。最后，联合执法组成合议庭，接受管理对象的申诉与裁决，必要的话直接上现场联合办案。

2.2.2规划选址不当项目清理

对于选址不当项目清理而言，按照常规只有两条出路。要么，变更经营场所，要么改变经营内容。对于承租餐饮业经营者，这不难，到期走人。但是，对于那些既是餐饮业经营者，又是经营性房产的产权人的项目业主，这就存在一个问题：餐饮店可以更改地址，而他的经营性房产又该如何定位？在这方面，广州推行区域业态的调整做法值得借鉴，即：对于中心城区餐饮业集聚的街道，积极运用业态调整等市场化经济手段，强化污染综合防治。具体来说，可以是将传统油烟污染重的的中式大餐调整为油烟污染轻的各类简餐、茶饮、火锅、汤煲等，也可以是转向经营为其他特色商业一条街。一句话，对原先这些经营房产进行重新定位与转型开发。因此，对于这一类项目经营用房清理至关重要，有必要引入房产与规划部门重新定位与换证。其中，也少不了项目选址的环评。

2.2.3排污许可监管断层项目清理

对于排污许可监管断层项目清理而言，按照常规也只有两条出路。要么，整改到位，拿证排污，要么改变经营内容，降格管理。但后者只能是权宜之计。在这方面，广州实施排污许可审批的做法值得借鉴，即：对全市餐饮企业全面推行餐饮业排污许可证。其中，对工商注册登记、餐饮服务许可证、消防许可证齐全且环保手续齐全的餐饮业户，核发餐饮业排污许可证；对工商注册登记、餐饮服务许可证、消防许可证齐全但环保手续不齐全，且不位于环境敏感区、未引发污染投诉的，经签订《环境保护守法承诺书》，可视情核发餐饮业临时排污许可证，并责令限期补办环保手续。因此，对于这一类项目的清理涉及到工商、餐饮服务（食品药品监督）和消防部门，有必要实施多部门年审的并联备案机制，确保将这些餐饮单位纳入环保排污许可管理范围。

2.2.4泔水油管理漏洞封堵

对于泔水油 （隐藏在泔水中） 漏洞封堵而言，关键是管控好泔水处理与泔水油的回收利用。为此，国内已有部分城市加强了泔水的源头处理与泔水油的定向回收利用。其中，上海已经做到规范化和产业化，他们的做法最值得借鉴，即：将泔水及其泔水油回收利用管理改交食品药品监督管理局负责，明确要求所有大中型餐饮企业都要在店内设置泔水油分离回收设备，确保处理过的泔水含油量减少70%以上。同时，明令泔水油分离回收设备必须选用通过上海市食品药品监督管理局性能质量认证的定型产品，并委托有资质的泔水油回收单位到场负责泔水处理与泔水油的分离回收。

2.2.5油烟废气监督强化

对于油烟废气监督强化而言，关键是要准确、及时和控制成本。为此，国内已有部分城市加强了油烟废气的在线监控。监控方法，也从监控单纯的经典油烟净化器的正常运行，发展到直接监测油烟废气中的油烟浓度和排量。在这方面，广州安装在线监控设施的做法值得借鉴，即：督促位于环境敏感区的大型餐饮业户先行安装油烟在线监测设施；督促位于环境敏感区且引起油烟污染投诉的中型餐饮业户，逐步安装油烟在线监控设施，鼓励安装油烟在线监测设施。其中，企业在线监控设施、在线监测设施均须与属地环保部门联网。而在线监控设施与在线监测设施，则鼓励委托第三方专业化运营。

3 结论与建议

3.1结论

1、餐饮业环境污染综合整治的重点和难点

餐饮业环境污染综合整治的重点有10个。分别是：实施排污许可审批、推进设施委托运营、强化部门联动协作、集中规范放置证照、全面安装治理设施、安装在线监控设施、防治噪声污染扰民、要求污水达标排放、推行区域业态调整、逐步扩大监管范围。

餐饮业环境污染综合整治的难点有6个。分别是：监管死角项目的清理、选址不当项目的清理、排污许可监管断层项目的清理、泔水油管理漏洞的堵塞、油烟废气监督的强化。

2、餐饮业环境污染综合整治难点的解决方法

1.监管死角项目的清理：强化部门联动协作执法，由城管部门组织网格化现场管理。

2.选址不当项目的清理：推行区域业态调整法，对项目经营房产属性、用途重新规划定位，由房产业主办理规划选址环境影响评价，取得房产商业经营类型许可。

3.排污许可监管断层项目的清理：实施多部门年审的并联备案机制，建立备案体制。

4.泔水油管理漏洞的堵塞：由食品药品监督管理局统一监管，推行泔水油的源头强制分离回收与委托第三方专营。

5.油烟废气监督的强化：对环境敏感区的大型餐饮业户和扰民严重的中型餐饮业户，逐步安装油烟在线监控设施，或者委托城管网格化巡查。

3.2建议

1、参照同一类案件并案处理原则，以及司法案件侦理、、裁决分段分权处理与管控模式，创新联合执法管理、合理配置政府资源（如各专业管理部门提出检查意见并上传给城市综合管理平台、城管部门接报合并同类项，即涉及统一管理对象的行政检查与处理意见，组织针对性现场检查处理，并将结果上传给城市综合管理平台、城市综合管理平台定期梳理老大难问题，组织各相关部门进行会审或通牒，最后对拒不执法的当事人提出司法意见，并交检察院作为重大案件进行、由法院最终判决与执行）。

2、参照小政府、大社会、政府买服务的方式，创新社会监督管理、组织社会资源（如社会工作者、志愿者、工会、学生会等社会团体）参与现场调查取证与社会监督。

参考文献

1.《经济参考报》2013年4月22日，餐饮油烟已成为城市大气环境中的主要污染源之一，佚名

作者简介：陈天安（1955-），男，工程师，主要从事污水处理和固废资源化研究。