加快转变政府职能,服务转方式、调结构、惠民生(一)

【编者按】十报告指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。

加快转方式调结构惠民生，是“8337”发展思路的出发点和落脚点。党的十八届三中全会指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优越性的内在要求。

基于我区转方式、调结构、惠民生面临的突出任务，如何理顺政府与市场、政府投资与民间投资以及经济发展与社会民生之间的关系，政府在服务转方式调结构惠民生应选择怎样的路径，内蒙古自治区发展研究中心对此进行了专题研究，本刊将分三期刊载研究成果。

十报告指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。推进经济结构战略性调整，是加快转变经济发展方式的主攻方向。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。加快转方式、调结构、惠民生，也是“8337”发展思路的出发点和落脚点。党的十八届三中全会指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优越性的内在要求。服从和服务于内蒙古经济社会发展大局，加快转方式、调结构、惠民生，必须从推进国家治理能力现代化的高度，加快转变和全面正确履行政府职能。

一、我区转方式、调结构、惠民生的实践和成效

近年来，自治区采取积极措施，把转变政府职能作为转方式调结构惠民生的重要任务，大力推进行政管理体制改革，着力调整产业结构，优化能矿资源配置，实施民生优先战略，取得了积极成效。

（一）调整结构，提升产业水平

2010年，内蒙古提出着眼未来，培育和打造一批支柱产业，促进资源型产业和非资源型产业协调，为经济保持持续健康发展提供坚实的产业支撑，并出台《关于承接产业转移发展非资源型产业构建多元发展、多极支撑工业体系的指导意见》，鼓励在化工、冶金、新型建材等7个非资源型产业打造特色产业集群。近年来，我区资源型产业延伸、升级步伐加快，非资源产业比重逐步提高，“一煤独大”的产业结构正逐步改变。2012年我区战略性新兴产业增加值达到918.6亿元，占工业增加值的比重达到11.5%。自治区政府相继出台《进一步加快服务业发展的若干政策》、《关于进一步加快金融业发展的若干意见》，研究制定《内蒙古自治区关于加快推进服务业集聚区建设的指导意见》，促进了全区服务业平稳发展。2012年，第三产业实现增加值达到5508.44亿元；完成投资5821.8亿元，占全社会固定资产投资的比重达到44%，比2010年提高4.7个百分点。以金融、旅游、信息服务、会展、文化产业为代表的新兴服务业已成为我区服务业发展的新亮点。

（二）优化配置，提高能矿资源市场化水平

2010年，自治区开征了煤炭价格调节基金，为资源开发的合理补偿、矿区生态保护恢复等进行了初步探索。2013年，自治区大力推进资源配置市场化改革，探索建立能源开发项目开发权市场化机制，制定矿产资源有偿使用制度改革方案。制定电力市场建设实施方案及大用户直供电改革方案，加快推进大用户直供电改革试点，电力交易范围继续扩大，全区共有31家发电企业2188万千瓦装机容量和48家工业大用户103户用电企业参与电力多边交易，全年电力多边交易市场电量有望完成260亿千瓦时。通过对电力、煤炭、矿产等资源的市场化配置，有助于优化内蒙古能源结构，不断提高能源使用效率。

（三）民生优先，推进和谐社会建设

近年来，内蒙古始终把保障和改善民生作为经济社会发展的出发点和落脚点，公共财政对于民生领域的投入不断提高，从2007―2012年，各级财政民生投入累计达到7657亿元，占财政总支出的63.4%，着力解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题，通过惠民政策的大力实施，全区民生状况得到极大改观。一是继续强化就业工作。实施促进高校毕业生就业的“12+2”计划，2011-2012年两年累计有24.69万名应往届高校毕业生实现就业或落实就业去向。加强就业困难人员和零就业家庭帮扶工作，22.3万名失业人员实现再就业，帮助1908户零就业家庭的2089人就业，实现了“动态归零”。二是推进城乡居民收入稳步增长。2011年自治区调整了艰苦边远地区津贴标准，全面启动了事业单位绩效工资改革，初步形成了企业工资正常增长机制，同时自治区政府连续下发文件，两年上调低收入职工工资最低工资标准，城镇职工工资性收入进一步提高。2012年，城镇职工工资性收入占可支配收入的比重达到72.88%，较2010年提高0.47个百分点。提高了个体工商户营业税和增值税起征点，120多万纳税人直接受益，年人均收入增加近7000元。三是稳步提高社会保障水平。近年来，我区城镇职工基本养老、城乡居民养老和城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险人数继续增加，企业退休人员养老金、城乡最低生活保障等主要社会保障标准均提高10%以上。通过政策性补贴，实现了水稻、玉米、大豆、小麦、棉花良种补贴全覆盖，种公羊良种补贴绵羊牧业旗和半农半牧旗全部覆盖，用于粮食最低收购价、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等政策的资金累计达到128.83亿元；国家新增加草原生态保护补助奖励资金累计达到80.8亿元，农牧民人均补贴资金达到906元，比2010年提高173.1元。

二、转方式、调结构、惠民生仍然是我区面临的紧迫任务

近年来，尽管经济实力有了较大提升，但内蒙古欠发达的基本区情没有根本改变，与先进地区相比还有很大差距，特别是产业发展不充分、经济发展水平不高、动力活力不足和城乡、区域发展不平衡问题仍比较突出。特别是随着我国经济由高速增长向中高速增长的过渡和转换，国家对能源布局的调整和市场需求将呈现新变化，对于单纯依赖能源工业支撑的资源型地区将面临新挑战，我区经济发展方式和产业结构调整的压力进一步增大。

（一）从产业结构看，我区形成了以能源矿产资源开发为主的产业体系，但由于我区产业发展方式粗放，效益低下，矛盾和问题也日益凸显

一是产业单一。资源型产业比重偏高、高度依赖能源重化工业是我区产业结构存在的最突出问题，产业发展对自然资源尤其是煤炭资源已形成了严重的路径依赖。到2012年，工业占GDP的比重已达48.7%。2005年至今，我区重工业和轻工业结构比一直维持在2.3：1。二是产业层次较低。农牧业现代化程度较低，仍处于起步发展阶段。工业制成品多为初级加工产品，产业链条短、精深加工不足，主导产业一直是处于产业链低端。服务业中交通运输、批发零售、住宿餐饮等传统行业占服务业比重较高，高端服务业发展相对滞后。三是产业之间关联性较差。农畜产品加工程度不高，农牧业产值与加工业产值的比例仅为1：1.1，在全国处于较低水平。农牧业、工业对生产业的需求不足，服务业自我服务、自我发展的状况十分突出。四是投入产出结构不合理。在高投入、高消耗、低产出的增长方式下，我区三次产业发展的效益明显偏低，资源浪费、环境破坏严重，发展不可持续的风险较大。

（二）从增长动力看，近年来投资对内蒙古经济增长的贡献率在70%以上，“三驾马车”拉动经济增长的协调性不够

2002-2012年，全区消费对经济增长的贡献率由50.1%降至30%。经济增长动力的失衡导致重大经济关系的失调，经济运行中结构性矛盾问题势必突出，大量的低水平重复建设不可避免，加剧经济发展的不稳定性。金融危机以及“后危机”时代以来，我区经济运行状况充分暴露了投资驱动型经济增长模式的弊端。尽管高投资对经济能带来立竿见影的拉动作用，但过度依赖投资使我区固定资产投资规模长期居高不下，形成了大量无效产能，同时投资结构的不合理所引起的高能耗、高排放会导致资源的过度浪费和环境污染。无论从保持全区经济持续稳定增长的需要来看，还是从现有的资源约束条件来看，“高投资、低消费”的经济增长模式都将难以为继，而且从世界各国的发展经验来看，没有一个国家经济能够长期依靠投资来保持经济持续增长。

（三）从发展主体看，我区非公有制经济获得了较快发展，但与沿海和周边很多地区相比，无论在发展速度、经济总量和质量等方面都存在较大差距

近几年，内蒙古非公有制企业数（含个体工商户）占全国总数的比重，始终徘徊在2%左右，远远低于全国平均水平。其中，规模以上非公有制工业企业仅占全国1%左右。截至2013年4月底，全区非公经济市场主体（包括外资企业、私营企业、个体工商户、农民专业合作社）达到117.08万户，在全国排23位，落后于河北、山西、陕西、广西等中西部省区。非公有制主体注册资金达到14554.96亿元，占全区全部注册资金总量的63.94%，但是户均注册资本偏低，私营企业户均499.26万元，个体工商户户均4.22万元。由此可见，内蒙古非公有制经济发展速度仍然处于全国的落后地位，总量少、规模小、发展速度慢的问题亟待解决。

（四）从城乡区域看，发展不平衡问题仍然突出

2012年底，内蒙古城镇化率达到57.7%，高出全国平均水平5.1个百分点。但是全区12个盟市之间的城镇化率差别很大，最高的乌海市、包头市城镇化率都在80%以上，最低的乌兰察布市、兴安盟、通辽市、赤峰市等城镇化率仅为40%左右，最多相差51个百分点。内蒙古东西部地区发展差距明显，东部地区的工业化、城镇化水平滞后于以呼包鄂为核心的西部地区。近年来，西部地区依托较好的发展条件，成为内蒙古经济发展的重要增长极。东部五盟市是内蒙古少数民族人口最为集中的地区，面积占全区的56.2%，人口占全区的52.6%。2012年，东部五盟市经济总量和财政收入分别占全区的32.8%和26.3%。

在城镇发展水平方面，以呼包鄂为核心的西部地区在城镇公共服务能力、社会保障水平等方面也领先于东部地区。如，在市政公用设施建设方面，除通辽外，其余东部城市基础设施建设总体水平均落后于全区平均水平；公共服务方面，东部地区城镇人均住房面积、医疗、文化等方面的指标也大多低于全区平均水平。

县域经济是国民经济的基本单元和统筹城乡区域发展的重要平台，在经济发展中具有举足轻重的地位和作用。但我区县域经济薄弱、发展不平衡的矛盾依然突出。内蒙古城镇化水平虽然高于全国平均水平，但县域城镇化率只有38%，大部分县城基础设施滞后、产业支撑能力和公共服务能力薄弱。目前，我区还有一半左右旗县的经济总量未达到百亿元，旗县财政收入不到10亿元的还有52个，全区尚有31个部级贫困县和26个自治区贫困县。

党的十提出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。党的十八届三中全会强调，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素。进入“十二五”以来，我区在加强经济建设的同时，不断加大对社会民生领域的投入力度，但是由于历史欠账太多，社会民生建设仍然比较薄弱。

（五）从民生和社会管理方面看

2010-2012年，我区教育卫生文化支出占财政总支出的比重由20.4%下降为18.9%，下降了1.5个百分点。其中，2012年我区教育支出占财政总支出的比重为12.84%，居全国第29位，低于同期全国平均水平6个百分点；医疗卫生支出占财政总支出的比重为5.19%，居全国第26位，低于同期全国平均水平1.5个百分点。2012年，我区每万人口社会服务床位数30.8张，低于全国33.2张的平均水平；每千位老年人口养老床位数19.89张，低于全国21.48张的平均水平；社区服务设施覆盖率为14.3%，低于全国29.5%的平均水平。社会保障最突出的是养老保险问题。目前，我区自收自支事业单位职工被纳入到养老保险覆盖范围，其退休人员与企业职工享受相同的养老金待遇标准。而全额和差额拨款事业单位依然维持着以前的退休金制度，待遇标准大大高于企业退休人员，这使经营性事业单位在转企改制时面临极大障碍。

（六）从收入分配看

一是居民收入增速滞后于经济增长，也慢于财政收入增长速度。按可比价计算，2005-2012年内蒙古人均国内生产总值年均增长16.4%，比城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入增速分别高5.6和6.1个百分点；按现价计算，财政一般预算收入年均增长31.2%，比城镇居民人均可支配收入和农牧民人均纯收入增速分别高16.9和17个百分点。二是收入不均衡现象严重，城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距不断拉大。从城乡收入差距看，城乡居民收入差距绝对量由2005年的6146.92元扩大到2012年的15539元。从行业职工收入差距看，2012年内蒙古金融业、采矿业及电力、燃气和水的供应业三个行业平均职工工资位居各行业前三位，分别为67378元、59874元、59287元，分别高出全区平均水平20325元、12821元和12234元；而最低的农、林、牧、渔业平均职工工资仅为全区平均水平的56.5%。工资最高的金融业的工资与最低的农、林、牧、渔业相差40774元。由于行业职工收入差距的逐步扩大，也导致城镇居民内部收入差距呈扩大化趋势。2012年内蒙古城镇居民最高收入组人均可支配收入为63607元，最低收入组人均可支配收入为8846元，二者对比为7.19：1。从绝对值来看，高低收入组的差距由2005年的19268.93元扩大为2012年的54761元。从地区间差距看，2012年城镇居民可支配收入最高的地区为包头市，达到33488元，比最低的兴安盟高17915元。农牧民人均纯收入最高的地区为乌海市，达到12429元，比最低的兴安盟高7365元。三是我区国民收入分配格局呈向政府和企业倾斜的特点。在初次分配中，政府收入（生产税净额）占初次分配的比重由2000年的12.3%上升为2011年的14.5%；企业收入（营业盈余+固定资产折旧）占初次分配的比重由25.2%上升为42.0%；劳动者报酬所占比重由62.5%下降为43.5%。2011年我区劳动者报酬所占比重居全国第22位，与全国平均水平相差3个百分点，处于全国下游水平。收入分配不合理会对经济社会发展带来一系列的影响，首先会影响经济长期平稳较快发展，主要表现在影响居民消费能力，造成社会有效需求不足。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心）