陕西人口与计划生育资金供给体制分析

摘 要： 人口与计划生育政策是我国一项长期国策，其贯彻落实需要充足资金作保障。人口与计划生育隶属于社会公共事业范围，政府具有公共管理职能，因此，其经费主要以政府投入为主。随着计划生育体制机制转型，人口计划生育资金的供给体制也应随之发生转变。本文运用实证分析方法，主要从财政投入和支出两个方面对陕西省人口与计划生育资金供给体制进行了分析。发现经费供需缺口较大、资金使用效率低、财权和事权不对称等问题。因此，必须完善人口计划生育资金的供给体制，相应增大中央和地方政府的财政经费投入，同时引入企事业单位新兴经济体等社会投入，进一步优化资金投入结构，健全完善人口计划生育资金的管理运行机制，提高人口计划生育资金的使用效率，以此保证陕西人口计划生育工作的持续开展。

关键词： 陕西人口； 计划生育； 资金供给

中图分类号： C923 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）01-0022-03

一、国内外研究综述

人口问题是和全球每个国家的社会经济发展都息息相关的世界性问题，能否妥善处理人口问题依赖于本国施行的体制、机制。由于每个国家的的国情（经济、政治等方面）的差异，使各国面临的人口问题不尽相同。我国是发展中国家，与发达国家所实施的人口控制与管理政策不同。发达国家将人口的控制与管理称之为家庭计划（Family Planning），即以家庭为单位，各自考虑其家庭状况而有意识地安排生育数和生育间隔的措施，发达国家人口基数较小、增长率低，甚至负增长，因而鼓励多生；我国的国情是人口基数大、增长率高，经济底子和社会生产力相对薄弱，人口问题直接影响社会经济、政治和文化的发展，因此，从国情出发实行的是人口与计划生育政策，通过有计划的控制生育率，减缓人口增长速度，加快人才培养，以期达到控制人口数量、提高人口质量，促进国家社会经济又快又好发展的目的。

发达国家鼓励多生，从国家政策上给予多生育家庭以经济补助、奖励等资金投入，其经费主要来自于慈善机构和社会团体或个人的捐助，在资金使用上主要为医疗保健、人口控制与管理服务体系建设和生育家庭奖励扶助等方面，以期减缓人口减少衰退趋势。其目的在于“利用政策引导与资金保障来改善人口缓慢增长或负增长带来的负面影响与如何更详细地分析资金使用效果方面的研究”（拉普勒，2006）。“欧洲和北美、日本等发达国家和地区在退休金、医疗保健等方面的诸多问题都与人口衰退有关”（卡尔・豪布，2009）。“应该从国家安全角度出发，加强对适龄生育人口的宣传教育工作，并对积极响应生育号召的女性提高津贴补助，以扭转人口衰退趋势”（鲍里斯拉夫・鲍里索，2007）。

我国人口增长过快影响着未来社会的发展，为了抑制人口过快增长带来的负面影响，我国将计划生育立法并取得了初步的成效。“随着人口转变和计划生育工作转型，计划生育资金投入的体制和机制发生了很大变化，政府财政投入的力度不断加大，非财政投入的比重大幅下降”（马力，魏津生等，2006）。“我们需要合理计划资金使用途径；包括建立生育关怀基金；争取政府有关部门在资金、项目上给予更多的支持；依法吸收企业和社会各界的公益捐赠；争取一些国际合作项目和资金、技术援助”（姜春云，2010）。调查发现，基层在计划生育经费使用管理中存在着投入不足、支出结构不合理、财务管理制度不健全及自我创收能力不强等问题。为此，我们需要在确保政府财政投入不断增加的同时，“加快利益导向机制建设，完善现有的各种奖励、扶助、救助制度和政策，增强自我创收能力，做好人口和计划生育政策与各种惠民政策的衔接”（于学军，2008），确保人口与计划生育工作的顺利开展。

世界发展中国家有着与发达国家相异的人口状况，同我国的人口现状基本相似。人口持续增长将给发展中国家带来巨大挑战，因为这些国家很难为不断增加的人口提供更多经济发展机会和就业机会，由于农业人口比例较大，他们在农村无法得到足够的就业和发展机会，越来越多的人会涌入城市，“随着城镇化进程加快，造成流动人口剧增，给国家人口的控制和管理带来很大困难，很难预测到时候会发生什么情况”（卡尔・豪布，2009）。

二、人口与计划生育资金供给体制变动分析

（一）我国计划生育资金供给体制机制的分析

我国是人口大国，建国后和改革开放初期，人口优势曾经推动了经济社会和教育科技的发展，但随着教育科技的发展、人才素质的提高、社会生产力的进步，人口数量激增却成为制约可持续发展的首要问题。因此，我国自20世纪70年代开始实施人口与计划生育政策，目的是降低出生率，控制人口数量，提高人口质量，改善人口结构。

改革开放30年来，随着国家经济体制由单一的计划经济向市场经济转变，逐渐形成了有中国特色的社会主义市场经济体制，人口与计划生育资金供给体制也在不断健全和完善，初步建立起以各级政府财政投入为主，乡统筹、村提留、征收计划外生育费和社会抚养费等非财政投入为辅的以“明确各级责任、各级财政共担、提高保障水平、分步组织实施”为基本原则的资金供给体制，同时随着在计划生育事业中财政投入的增长，建立起以利益导向为核心的中央、省、市、县（市、区）、乡（镇）分项目，按比例分担的人口和计划生育经费保障机制。

党和政府相当重视人口与计划生育事业，从立法和国家财政逐年增加计划生育的专项投入，使计划生育事业在公共事业中所占比重在逐年加大。依照《中华人民共和国人口与计划生育法》，中央先后出台了《中共中央国务院关于加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，明确提出并强调了保障计划生育经费的具体要求。即各级政府的人口和计划生育财政投入增长幅度要高于经常性财政收入增长幅度，切实从法规政策上保障了计划生育工作的财政投入。人口与计划生育资金供给来源主要为政府财政投入和非财政投入两部分，且在不同时期两者所占比例不同，1971-1979年计划生育资金全部为政府财政投入；从20世纪80年代开始，非财政投入进入计划生育事业，并很快占据主导地位。但“十五”之后，随着农业税改革的不断深化，特别是农业税的减免，以及社会抚养费和乡统筹费纳入了财政预算，使计划生育事业对财政投入的依赖性增强。中央财政1973年开始计划生育专项投入，起始规模为1500万元，2008年达到25亿元，35年增长了170倍。地方财政计划生育经费投入始于1971年，起始规模为5952万元，2008年达到395亿元，37年增长了664倍。可以看出，30多年的时间里，各级政府对计划生育事业投入的计划生育经费增长迅速，而地方财政投入增速更是大大超过了中央政府。政府财政对计划生育事业经费投入的变化，说明计划生育事业对经费的需求在与日俱增，主要负责计划生育各项工作的地方政府财政压力必然相应增大，中央财政投入增长幅度也应随之加大。

（二）陕西省计划生育资金供给分析

陕西作为西北地区的人口第一大省，有50个国定贫困县，且全省经济发展处于全国较为落后省份，政府财政收入相对较少，但在贯彻落实计划生育国策上积极认真，形成了符合中共中央国务院关于计划生育资金供给体制要求的具有陕西特点的计划生育资金供给体制。计划生育经费的保障具体而言分两部分：利益导向政策方面的投入主要由中省财政承担，计划生育服务体系建设的投入主要由市县承担。虽然从政策上明确提出了建立以政府财政投入为主的人口和计划生育资金供给机制，但因各级政府财政收入有限，尤其市县财政更是紧张，造成计划生育资金投放相当困难。为此明确规定，人口和计划生育工作经费投入不足规定标准70%的县（市、区），由省上黄牌警告，通报批评，列入重点管理，并对党政主要领导、分管领导、人口计划生育委（局）主任（局长）实行诫勉谈话，3年内不予提拔。2000年结合我国进行的税费改革，将非政府财政投入中的社会抚养费、乡统筹费纳入了财政预算，使得人口与计划生育资金供给通过专项经费列入政府财政投入而进一步加强。同时将各级财政投入计划生育事业费增长比例和人均增长数额，列入陕西省社会经济发展的各个五年规划之中，从而在一定程度上保证了陕西省人口与计划生育工作的政府财政投入。

2001年以来，陕西省计划生育经费投入的总量在逐年增长，财政收入增长率高于全国平均水平。但从中央到地方政府不同层级对计划生育工作的投入来看，中央政府投拨给陕西省的计划生育资金占投入资金总量的比例从12.13%降到9.26%；省级投入资金量由15.82%降到14.36%；市、县、乡三级政府逐年提高资金投拨量，其所占计划生育资金总量的比例由19.13%、35.82%、17.10%变化到16.41%、45.73%、14.24%，其中县、乡两级投入一直占总量的一多半，且有逐年增加的趋势。但计划生育工作重点在农村，直接进行计划生育工作的县、乡两级政府和计划生育部门，事权繁重，实际财政收入入不敷出，乡统筹、村提留等造成的资金缺口不断加大，县乡财政压力与年俱增，需要上级政府给计划生育事业投入更多的资金，来缓和、解决缺口问题。

计划生育工作实施以来，经费支出逐年增长，政府财政投入逐年加大，陕西人口计划生育工作的成效也逐渐明显。陕西30年来少出生人口1200万，实现了人口再生产类型由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的历史性转变，缓解了人口对资源环境的压力；12年节约抚养费用1431亿元，计划生育所取得的经济效益是投资的88.24倍，促进了资本的积累和投资的扩大，为建设西部强省积蓄了能量；减少了512万劳动年龄人口，提高了妇女地位，创造了有利于受教育的条件；全省晚婚率达到60.3%，平均家庭规模从“四普”时期的4.07人减少到2008年的3.19人。各样数据都呈现出计划生育带来的利好信息，但要稳定低生育水平，就要继续实施计划生育，克服更大困难，需要增加财政投入力度来均衡计划生育工作逐年稳步增长的经费支出。

三、陕西人口与计划生育资金管理体制分析

按照人口与计划生育资金供给投放原则，在陕西财政和非财政财力较为紧张情况下，为确保计划生育工作需要，一方面通过相关政策法规和统筹、提留等措施，保证资金投放比重随着计划生育工作的需要在持续递增，另一方面采取明确资金投放方向，强化资金的管理和有效使用，来确保计划生育工作的需要。为此，除各级财政专项资金投入外，建立多层次、多形式的计划生育利益导向机制。

1. 在资金供给投放结构上，陕西省按照省委省政府关于“加强人口与计划生育工作稳定低生育水平”和“全面加强人口与计划生育工作统筹解决人口问题”的两个《实施意见》精神，按照分级负担和逐年递增的原则，分别提出了中央、省、地市、县和乡镇的计划生育资金投放比例。但从2001年以来的执行情况看，一是县乡投入比重明显最大，省、地市级财政投入比重偏小，而计划生育工作重心在农村，这就造成县乡政府计划生育资金缺口很大；二是随着农村税费改革和国家计划生育政策变化，在计划生育资金多元化的投入中，各级政府财政投入占绝大比重，特别是在农村，企业捐助和社会筹资到的资金十分有限，而且陕西各市县经济发展不平衡，财政收入较为悬殊，对较为贫困地区的计划生育工作带来困难。

2. 在资金供给投放使用上，一是加大对计划生育家庭的优惠和扶持力度，实行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点；二是抓好生殖健康类的医疗保健服务项目的资金投放，保证农村节育技术免费服务、适当提高独生子女保健费标准和主动放弃二胎生育指标家庭给予一次性奖励等法定优惠措施；三是建设计划生育服务站、配置好服务设备、加快服务站信息化建设和其他服务体系建设，不断提高计划生育服务能力和效率；四是加强计划生育队伍建设、计划生育宣传和教育、计划生育干部的培训、固定和流动人口教育管理、乡村计划生育专干经费和其他依法行政类的计划生育事业等费用投入。就陕西2001年到2008年的计划生育资金投放使用发展变化分析，主要有以下特点：第一，四大类经费支出都在稳步增长，特别是2005年计划生育家庭奖励扶助政策实施以后增长较快，年均支出增长率17.93%。第二，四大类经费支出年均增长率由于项目的目标、重点不同而不同，其中计划生家庭奖励类增长最快，为63.92%，以后依次是服务体系建设支出年均增长率为18.96%，生殖健康类支出年均增长率为15.62%，依法行政类支出年均增长率为12.52%，它既体现了国家计划生育资金投放体制机制转型符合人口与计划生育工作需要，也说明了我省计划生育资金投放使用的正确性和必要性。第三，从资金投放结果看，在计划生育家庭奖励类各项的年均增长幅度占据首位，发挥了利益导向机制的作用，推进了计划生育政策的落实；生殖健康检查支出虽增长较低，避孕药具支出增长最低，虽能体现以日常服务为主的原则，但一定程度上影响了人口质量的提高；在服务体系建设类中，信息化建设支出增长最快，但服务站建设增长慢，用于乡、村计划生育专干培训教育经费最少，却反映出最基层的资金缺口增大。在依法行政类支出中，流动人口计划生育管理费支出最大，反映出今后最基层计划生育队伍建设成为当务之急。

3. 在计划生育资金管理上，随着全国人口与计划生育法的施行，2002年我省的人口计划生育资金财务管理制度也发生了很大改变。计划生育经费管理体制基本上按照分级财政的模式实行，各市县虽有差别，但总体上主要采用由计划生育部门确定项目，财政部门下达经费，由计划生育部门管理使用，基本上形成了相对稳定的经费支出结构。为强化计划生育资金的财务管理和监督，陕西省及时出台了《人口和计划生育财务工作要点》（陕人口办发（2007）28 号），详细规定了加强财务管理与监督、充分发挥财政资金使用效益的五条措施，不断规范各项财务管理制度。省人口计划生育委和财政厅每年对市、县的人口和计划生育事业专项经费使用情况进行检查，使我省的人口计划生育资金财务管理日益规范化。然而，调研中发现，虽然各地近年来逐年加大了计划生育经费投入，但增加部分多用于人员开支，许多地方现有经费投入的70%以上用于人员经费，而真正用于公共服务的经费十分有限。由于资金支出结构还不够合理，管理成本普遍偏高，使原本较为困难的县乡计划生育工作在经费上捉襟见肘。

四、陕西计划生育资金供给体制存在的问题

陕西省人口与计划生育财政投入逐年加大，计划生育事业看似已步入正轨，对各项政策的学习、落实也都基本到位，结合自身发展要求，形成了具有陕西特点的资金供给体制。但经过此次调查研究发现，现有的资金供给体制亟需完善。

（一）“一刀切”不符合市场经济体制

目前，我国的中国特色的社会主义市场经济已形成，人口与计划生育资金供给体制必须与之相适应，我省在人口与计划生育资金供给政策上实行强制手段的行政干预方式和办法，虽在一定程度上对计划生育资金供给投放和工作开展带来积极作用，但一方面与社会主义市场经济体制不相适应，另一方面也不可能长远保障资金的有效供给，从根本上保证人口与计划生育工作开展需要。

（二）各地区经济发展的不平衡，造成部分地区计划生育资金供给上缺口很大

由于各地经济发展和财力水平不同，各地人均投入存在差异。榆林市等陕北地区受益于经济开发和农村转移支付力度大的双重作用，人均计划生育经费投入的增速最高、最快，而咸阳、安康等关中地区人口密集，决定地方财政收入的工商业经济相对落后，人均计划生育经费投入上存在着很大缺口，这种不均衡的发展势必冲击着陕西人口发展目标。

（三）基层政府财政负担过重，很难确保基层计划生育工作开展需要

从财政投入上看，县（区）乡基层政府财政投入比重过大，在很大程度上增加了基层财政压力，特别在财政很困难的关中和陕南部分市县，造成资金缺口更大。一方面会对人口和计划生育工作造成较大影响，另一方面因政府行政命令、问责干预等造成基层干部会私下采取一些节流、挪用和摊派等违法手段来保障计划生育资金投入，会使计划生育工作在群众中产生不良影响。因此，必须加大中省和地市的财政投入随经济增长而同步增加。

（四）计划生育资金投放管理不够科学合理，影响了资金的使用效率

因各级政府财政在计划生育资金投放管理结构上，不够科学合理，市县一级将资金主要用于组织机构的设备配置和基本建设上，而县乡一级则主要将资金投放在队伍建设、服务设施和人员工资等，使党的计划生育政策宣传教育和生殖健康及技术服务工作受到很大影响，多数计划生育专干工资拖欠问题突出，服务站形同虚设，直接影响计划生育工作成效。

（五）基层计划生育政策宣传普及率较低，给计划生育工作开展带来一定难度

由于计划生育资金投放结构不够科学，在宣传教育、技术服务、政策优惠、补助奖励等方面重此轻彼。在县乡一级调查时，好多群众甚至乡村干部对技术服务风险、手术损失补偿、独生子女上学、就业等方面优惠、以及独生子女家庭父母医疗、养老福利待遇津贴等优惠政策知之很少，对计划生育工作有很大抵触情绪。

五、对策建议

针对以上计划生育资金供给投放与管理使用中存在的问题，要进一步贯彻落实“十一五”规划要求，结合我省实际，特提出以下对策，确保党的计划生育政策的深入贯彻落实。

1. 严格按照省委省政府计划生育工作《实施意见》，各级政府要把人口和计划生育事业作为社会公益事业纳入本级财政预算，使计划生育事业经费增长幅度不低于同期财政增长水平。各级政府财政要要通过充分论证，根据不同地域、经济差异和资金缺口大小等，确定把计划生育资金拨付纳入每年度的财政投入资金预算，继续提高政府（尤其是省级政府）对人口与计划生育工作投入的资金总量，在目前情况下，要把资金供给是否到位列入本级政府的目标责任考核，明确各级政府人口计划生育资金投入的事权边界和分担比例，明确领导责任，确保计划生育专项资金的使用。确保县乡一级计划生育资金投放到位。

2. 不断健全和完善计划生育资金供给和管理使用机制。按照“互联互通、资源共享、启迪智力、提高效率、推动工作”的原则，构建以社会公众信息网、政府电子政务网和计划生育综合信息数据库为主的信息化“两网一库”为依托，以市级自动化办公平台为“龙头”，以县级综合信息平台为“中枢”，以乡村WIS（育龄妇女信息）系统为“终端”的发展格局，进一步提高工作效率；加强计划生育资金使用的财务监管、审计和监督，实行计划生育资金预算单列，县乡一级乡财县管，专款专用，坚决杜绝计划生育资金截留、挪用和不按规定拨付等违规行为。

3. 实行科学合理的计划生育资金投放拨付，提高资金的使用效率。一是加大计划生育宣传经费投入，通过开展“婚育新风进万家”和“生殖健康服务”等主题教育活动，采取“三为主”（计划生育工作要以宣传教育为主、避孕为主和经常性工作为主）、“三结合”（把计划生育工作与发展社会主义市场经济相结合，与群众勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福家庭相结合）等方式，树立“以人为本、关爱女孩、男女平等”的社会主义新型生育观；同时建立“农村计划生育家庭奖励扶助”、“计划生育免费基本技术服务”和“独生子女父母奖励”等利益导向机制，引导群众自觉参与计划生育活动。二是重视对乡村计划生育服务站的资金投入，充分发挥其计划生育宣传服务阵地的作用，真正实现“三个确保、一个提高”。

4. 加强计划生育工作队伍建设的资金投入。主要是三方面资金投入。一是信息化投入，重点要建立起全省计划生育信息网络；二是计划生育干部队伍培训的资金投入，要通过经常不间断的政策、计划生育知识和服务技能的培训，成为计划生育工作的行家里手，才能出成效；三是要关心他们的工作条件和生活困难，调动其工作积极性和主动性。

5. 借鉴其他体制改革可行之法为己用。借鉴实施美国的“教育券”制度，保障每个流动人口享有合法权益的机会。教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以面额固定的有价证券（即教育券）的形式直接发放给学生（或家庭），学生凭教育券自由选择政府所认可的学校（公立学校或私立学校）就读，不再受学区的限制，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费。我们可以建立“计划生育券”，记录养育子女数，家庭情况、计划生育政策的履行情况以及享受到的奖励，并在各地可以依据此券和相关政策在相应部门继续享受应得的奖励优惠措施。

六、结论

计划生育工作的进行，包括强大的经济支持，良好的政策导向，设计合理而又能够得以贯彻执行的项目，优质的技术服务体系和不断完善的利益导向机制。在陕西人口与计划生育资金供给体制的分析中我们看到了计划生育工作现在已获得的收益和现行资金供给体制的不足，因此我们有必要继续完善资金供给体制，使人口压力变成人口资源，保障计划生育工作长久、稳定的为陕西发展提供活力。

参考文献：

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[2] 陕西省委、省政府关于贯彻《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》的实施意见，2007-08-14.

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[6] 陕西人口计生委财务处.