欠发达农村生态治理创新

[摘要]综合人口结构、民族分布、地理环境来看，甘肃的生态屏障战略地位凸显。老庄、孔孟等先贤奠定了生态治理的思想基础，之后与时俱进地变迁，政府的践行力度也持续强化，然而现实农村生态情况不容乐观，甘肃的形势也十分严峻。从公共治理理论出发，主要有三个方面的深层动因：企业逐利罔顾其他，政府绩效考核缺陷，农户人为加剧破坏。新农村生态治理亟待创新：以地方政府为主导力量、以乡镇企业为重点客体、以社会组织为桥梁纽带、以个体农户为核心依靠，综合多种手段统筹保护、恢复、建设，实现生态、经济、社会三维效益的整体优化。

[关键词]生态治理；环境政治学；新农村建设

[中图分类号]F323.22[文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）08-0044-05

一、引言

基于环境政治学视角，环境问题也是政治问题，尤其在我国集权型管理体制下，强政府、弱社会、大企业、小公民特征明显，以公共价值为导向嵌入绿色绩效考核指标对生态治理具有很强的促进作用。甘肃作为典型的欠发达地区，生态治理与扶贫开发和民族问题交织，与此同时，现实困境为制度变迁提供了空间和土壤。

二、生态治理为新农村的建设提供环境保障

2006年新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针正式提出。新农村建设是系统性工程，经济建设是新农村建设的物质基础，政治建设是新农村建设的制度保证，文化建设是新农村建设的精神支撑，社会建设是新农村建设的基本目标，生态治理为新农村建设提供环境保障。农村地域范围广，人口数量多，小康社会的全面落成必然要求推进新农村建设，粮油、蔬菜、瓜果等人类赖以生存的生活必需品在农村生产，食品在初期环节上的污染程度关乎全体国人的身体健康。在生态治理的发展进程中，我们走了一条先城市后农村的道路，这与农村环境保护某种程度的被忽视有很大关系，对其的认知至少应该提到与城市相当的高度，近年来农村环境污染引致的冲突剧增，已直接影响到社会稳定。[1]新农村建设的生态治理对甘肃意义尤甚，从人口结构上看，甘肃贫困县数量58个，2012年末全省常住人口为2 577.55万人，其中，城镇人口998.80万人，占38.75%；乡村人口1 578.75万人，占61.25%。从民族分布上看，多民族聚居特征明显，全省55个少数民族共计241.05万人，占全省总人口的9.43%，新农村生态建设与扶贫开发、民族问题交织，错综复杂。从地理环境上看，甘肃位于西北内陆，地貌复杂多样，是长江、黄河重要的上游水源区，河西走廊作为生态屏障在全国范围极具战略地位，然而由于多种原因致使环境十分脆弱，自然灾害频发，制约束缚着整体的可持续发展。

三、环境政治学视角下生态治理的变迁回溯

（一）生态理论的历史境遇

环境问题很早就进入了政治学视野，数千年前先秦时期把其归纳为帝王之德的范畴，老子“道法自然，无为而治”和庄子“天人合一”都包含了人类世界与自然环境间朴素的辩证关系，成为环境政治学启蒙诞生的思想基础。以孔子、孟子为代表的儒家先贤尊崇“王道”，将保护环境与民本思想结合，西汉时期的董仲舒杂揉百家而集大成，提炼升华至皇家政治的全新高度，以程颢程颐兄弟、朱熹、王阳明为代表的宋明理学进一步提出“万物一体”。[2]19世纪工业革命后，人类利用、改造、破坏自然的能力极大提高，环境问题逐渐累积，以英国伦敦为例，空气污染日益严重，乃至成为世界闻名的雾都，仅1952年的烟雾事件就造成1.2万人丧生。人类绝对中心主义的转向发轫于20世纪60年代，卡逊《寂静的春天》使环境政治走上历史舞台，罗马俱乐部《增长的极限》引起理论界广泛关注，联合国1972年《人类环境宣言》的通过将生态治理列入国际议程，1992年提出可持续发展。[3]20世纪90年代伴随着我国社会经济的快速发展，生态破坏和污染问题明显增多，国内学术界引入环境政治学应对现实困境，从此该研究持续升温。

（二）生态治理的政府践行

从生态治理实践来看，自周代开始设置了专门治理山川林泽的政府机构：虞衡，这也是世界上成立最早的官方环保部门，该制度历经多个朝代的变迁，但基本架构一直延续至清末。整个民国的统治阶段里战乱不止，加上自然灾害使得环境保护不能贯彻实施，尽管如此，北洋时期两任农林总长宋教仁、张謇都对破坏生态平衡行为以律令形式颁布限制。[4]1949年中国共产党执政后，制定一系列法律法规、政策文件保护环境，与此同时，组织机构的建设力度不断加大。1973年设立国务院环境保护领导小组办公室，1982年成立环境保护局，归属当时的城乡建设环境保护部，1988年从中分离独立为国务院副部级直属局，1998年更名为国家环境保护总局，并将级别提升为正部级。党的“十七大”将生态文明写入政治报告，2008年成为国务院组成部门，并更名为环境保护部，“十”提出“五位一体”，把生态文明建设与经济、政治、文化、社会放在同样的战略高度。在地方政府层面，也相应设立环境保护机构，并将生态治理嵌入政府绩效考核体系，以甘肃为例，2012年已有194家企业完成“十二五”规划的农业源减排工作，为全国第一个循环经济示范区的设立提供了良好契机。

四、农村环境恶化的深层动因――基于公共治理的分析

然而现实农村的生态情况距离建设目标相差很远，局部环境恶化，整体改善不大，食品安全堪忧，空气质量下降，资源约束趋紧，基于多元主体来看，主要有以下三个方面的深层动因。环境治理具有典型外部性，企业趋利避害，治污动力不足，出现市场失灵，基层地方为经济发展和财政收入考虑，往往对这些利税大户监管虚置，导致政府失灵，普通农民个体力量弱小，环保认识不足，只有当问题严峻到危机生存时才会采取行动。

（一）企业追求最大经济利益而罔顾环境保护

农村地区企业主要有两种：一是资源加工型，依赖自然资源条件优势；二是劳动密集型，农村劳动力价格相对更低，这两类企业通常都采取粗放经营模式，能耗多污染大。企业作为市场组织，在缺乏社会责任和伦理道德的内在约束下，逐利本性往往会驱使其为了自身利润减少环保投入，如我国第一大金矿紫金矿业压低生产成本，快速发展的同时污染事故不断，更在2010年发生铜酸水渗漏事故，导致汀江部分河段严重污染及大量网箱养鱼死亡。2011年，位于渤海中部的我国最大海上油田蓬莱19-3油田溢油事故累计造成5 500 km2海面受到污染，海洋生态严重破坏，渔业损失惨重，作业者康菲公司在长达两个多月的时间里消极应对。乡镇企业多为劳动密集型，在传统城镇化过程中作用很大，扩大农村剩余劳动力就业，增加农民可支配收入，但普遍对“三废”的技术处理落后，规模小且布局分散，成为农村另一主要污染源。[5]不少企业的环境问题居然一直存在，如2011年甘肃徽县宝徽实业集团266名工人血镉超标，附近柳林镇小文坪村和后沟村大量村民和儿童陆续检测出镉和铅超标，而早在2006年这里便发生过334名儿童血铅超标事件。

（二）政绩考核体制对长效生态治理激励不足

“十”首次单篇论述生态文明，十八届三中全会提出，要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，中央层面不断提高对生态建设的重视度，很多地方也相继推进环境绩效考核机制。饶是如此，期间仍发生了很多重大环境污染事件，似乎陷入了越重视越严峻的悖论困境，如2009年陕西凤翔县615名儿童血铅超标事件之后，多地血铅超标事件连续3年频发不止。这些事件的集中爆发，一定程度上反映出对生态文明建设理论层面的重视与实践执行的脱节，由于生态文明的内涵丰富性、层次多样性、地区差异性，规范统一的全国性指标考核体系构建相当困难。在集权式管理体制下，地方官员为政绩前途考虑，针对中央命令和要求，纷纷实施关于环境问题的一票否决制，然而这种考核仅仅停留在低层次的生态保护阶段，目标主要限于任期内环保方面平安无事，突出表现为节能减排、排污控制等显化的刚性指标，避免触及底线，一票否决实际上沦丧为最低标准。考核晋升体系中生态内涵嵌入不够，缺乏激励作用，生态修复、改善、创建等长期性建设方面的效果滞后于官员在任期间，故而在该方面往往被选择性过滤和忽视，与此相反，立竿见影的政绩工程是地方政府的理性选择。[6]

（三）农户生产生活习惯的转变加剧生态破坏

一是规模种养殖业带来的面源污染。畜禽养殖业规模化、集中化，耕地氮污染负荷随之增加，我国单位耕地面积平均负荷已逼近欧盟农业政策规定的警戒线170 kg/公顷，四川、贵州等部分省份已达202.98 kg/公顷。[7]环保部数据指出，畜禽养殖污染物排放总量约为农村生活污染排放总量的1.5倍，位于全国重点污染排放领域之首，2013年“黄浦江浮猪”事件折射出畜禽养殖业严峻的环保问题。二是农业生产中农药化肥的过度使用。统计表明，我国每年至少10亿亩土地受到农药的污染破坏，跟发达国家相比，农药的单位面积使用量高出3倍以上。我国化肥单位面积使用量远超国际安全标准，平均的有效利用率却很低，仅有35%左右，其余的废弃后直接间接转换为污染源。令人担忧的是，由于农民普遍对农药化肥的危害性认知不够，且未能掌握正确使用的科学知识，导致农药化肥的路径依赖呈增长趋势。三是农村生活污染的日益增多。目前农村每年制造的生活垃圾3亿吨左右，大部分地区还没有可集中处理的专门场所，至少3成属于农民随意废弃堆放，其中，难以消解的电池、塑料制品等比例上升，畜禽粪便总体土地负荷警戒值达到环境胁迫水平的0.49，已超国际安全线0.4，生活垃圾的腐烂变质会释放有害气体，并对土壤渗透污染。[8]

五、甘肃新农村建设生态治理的现实困境

甘肃在生态治理方面“以奖促治”，积极推进农村环境连片整治，确定“十二五”农业源减排946家，取得了一定成效，截止2013年1月已经创建30个部级生态乡镇，新命名157个省级生态乡镇和127个省级生态村。然而自1995年全国生态示范区建设以来，近20年间只有平凉2011年通过考核验收，级别也只是3类，无论规模还是级别都远远落后于其他省份，到目前为止，全省还没有被命名的部级生态市（区、县）（注：根据中华人民共和国环境保护部官方网站资料搜集整理）。而杨开忠主持的国家社会科学重大项目首次对全国各省市自治区的生态文明水平予以排序，甘肃倒数第5，处于最后阵营，在四川大学“美丽中国”研究所的2013年度排行榜中，甘肃生态建设方面的单项排名仍然位居后列，这从侧面反映出甘肃农村生态治理形势十分严峻，面临困境突出体现在两个方面。

（一）农村人为污染增加

甘肃农村土地的资源承载负荷越来越重，仅畜禽粪便产量每年高达4 000多万吨，规模超过农村地区企业的固体废弃物，而且大部分并未得到综合处理和循环再利用，已经成为农村主要污染源之一。据统计，在农户个人生活方面，平均每人每年制造约220 kg生活垃圾、500 kg粪尿和1.3吨生活污水，而甘肃广大农村地区垃圾处理、旱厕改造、污水排放等基础设施落后匮乏。甘肃作为西北地区欠发达省份，农业发展长期依赖传统农用物资，每亩化肥用量19 kg，高于全国平均值13.9 kg，其中70%属于无效浪费且沦为污染源，农药和其它生物制剂消耗量每年累计10多万吨，这些使得原本贫瘠的土地有机质比例萎缩，耕地肥力大幅降低，地膜覆盖面积仅次于新疆，成为潜在污染。甘肃发展循环农业，自2011年开始实施《甘肃省秸秆饲料化利用规划》，推广成熟实用技术，取得了较大成效，仍有部分农户为求省事便利，焚烧秸秆导致烟雾弥漫，诱发严重的瞬时性空气污染。陈建民等定量研究后发现，每年燃烧的秸秆产生CO22.5亿吨、氮氧化合物280万吨，颗粒物多环芳烃及烷基多环芳烃的排放总量分别为1 088吨和379吨。[9]

（二）生态系统破坏严重

甘肃74.94%的耕地属于旱地，水资源分布很不均衡，部分地区过度利用导致水位降低，全省共计约39万km2土地面积存在水土流失现象，黄河断流时间延长，水质受污破坏严重。甘肃是全国荒漠化危害最为严重的省份之一，荒漠化土地面积28.3万km2，约占全省总土地面积的2/3，约占全国荒漠化面积的1/3，近7 000万亩草原存在荒漠化直接威胁。水资源危机、荒漠化、人为破坏带来生态失衡，动植物的多样性减少，草原、森林的植被覆盖率降低，各种病虫害增多，全省退化草地比例39%，面积达10 693万亩，以甘肃最大的牧区甘南藏族自治州为例，天然草地90%左右退化。[10]环境恶化带来的苦果之一便是自然灾害频繁发生，2010年“8.8”舟曲特大山洪泥石流灾害是新中国成立以来最为严重的山洪泥石流灾害，兰州连续多年春季出现沙尘暴天气，2013年10月白银发生严重雾霾，定西岷县漳县地震、陇南地震洪涝灾害都造成了巨大的经济损失和人员伤亡，新农村建设中的生态治理迫在眉睫意义重大。

六、欠发达地区农村生态治理创新――基于环境政治学视角

区域生态具有公共池塘资源属性，传统单极中心体系下政府的独角戏已被实践证明效果甚微，企业组织、公民参与、社会团体的多元嵌入能有效发挥不同主体的资源优势，在平等协商基础上表达各自的利益诉求，运用市场调节、法律规制、行政管控、价值引导等多种手段实现生态环境的善治。

（一）企业污染强制性和诱致性措施并举

林毅夫在其著作里运用“供给―需求”框架解读制度不均衡的原因，并区分强制性、诱致性两种方式，对于广大农村地区企业污染的制度供给也应综合两方面入手。[11]首先，法律实施机制的完善。法律具有普遍约束力，属于最权威的社会规范，在此层面健全刑事追究和损害赔偿等内容，严格环保行政执法，提供必要的威慑作用，起到管理理论的“火炉”效应。[12]以甘肃为例，2013年5月起先后对807家企业专项检查废水排放，惩治处理其中的110家环境违法企业，并在兰州市城关区、永登县侦破两起环境污染案，刑事拘留犯罪嫌疑人3名。其次，配套治理政策的衔接。甘肃农产品加工业是农村环境污染的重要来源，在全省构建循环经济示范区的背景下，将中小企业若干扶持政策与环境保护结合，制定并落实对积极治污企业的鼓励措施，从融资担保、技术咨询、信息提供等公共服务角度出发，重点支持清洁生产、废弃物回收等节能项目。[13]再次，乡镇工业园区的建设。立足区域农业特色，因地制宜借鉴“浙江进园集中模式”，科学合理地规划布局，在税收、土地、规费等方面给予优惠，引导企业向工业园区集聚，强化对重点污染源的监测、督查，扩大污染治理的规模效应，促动环保标准的提高和产业技术的升级，2013年全省完成109家试点企业标准化建设工作，陇西文峰示范园区的中药材生产加工，定西马铃薯产业集群的发展等已初显成效。最后，企业环保责任的内化。很多企业呈现出污染排放与利税额度的正相关，反映了功利主义逻辑和市场至上法则对社会责任的侵蚀，大卫・洛克菲勒认为，社会责任要变成企业行为的有机部分，起到自律作用，而不是外加的慈善行为，要实现洛克菲勒所言，就必须将传统意义的环保责任予以内化。[14]对认真履行环保责任的乡镇企业补贴和奖励，对超标排污的依法严厉惩戒，2013年甘肃对369个重点减排项目给予资金补助，树立典型榜样进行表彰和宣传，起到示范带动作用。

（二）政府在主体格局中履行元中心角色

生态治理属于复杂性公共事务，所涉利害关系人众多，政府由于其天然的公共性、权威性等特点责无旁贷承担起元中心角色。[15]从政府自身体系来看，首先，人与自然的和谐共处、社会的可持续协调发展等理念需内化为绩效追求的公共价值取向。张康之认为在后工业时代的今天，建构治理模式必将以公共精神为基础，在生态环境问题上，行政伦理和职业道德为权力异化构筑起最后防线，它们提供柔性价值认同和深层心理约束。[16]其次，推进农村环境保护的规范化、常态化。长期以来存在着城乡二元生态治理结构，从根本上是对农村居民环境公民权的侵害，在立法层面借鉴美国等发达国家经验，针对不同区域农村的特点，制定具体化、可操作性强的专门性法律法规，甘肃率先在全国第一个以政府令的形式颁布施行了《甘肃省环境保护监督管理责任规定》。在农村环保问题行政执法环节，建立信息公开和问责机制，明确相关机构、部门、人员的权限和义务，增进农户个体、社会组织、新闻媒体等公众参与，加强对地方政府生态治理行为的监督制约，与此同时要细化其长效建设的考核激励。再次，“科斯定理”提出对公共物品清晰界定产权能有效降低交易成本，据此理论可将生态补偿和排污权机制引入农村环境保护。如：2011年6月1日，甘肃省新制定的《甘肃省林业生态环境保护条例》正式实施，条例就体现了谁破坏谁恢复、谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则。最后，政府协调管理体制和公共治理政策的适时创新。很多时候环境污染属于跨区域的，可以借鉴日本模式做法：结合首长负责和统一管理，加强同级政府、部门的横向协调沟通。困扰欠发达地区的另一难题是资金投入不足，除了财政转移支付和排污处理收费外，应扩大各种投融资渠道，如：鼓励公益性捐助等民间方式，优化组合并提高使用效率。

（三）农户积极参与环保和生态农业发展

农村的环境污染和生态破坏覆盖范围广泛，污染破坏行为具有天然的隐蔽性，随机分散难以预测，农户生产生活造成的面源污染更是如此，末端治理无法固本清源，农户的积极参与对于保护和建设农村生态环境举足轻重。[17]其一，农户生态素养的培育是深层保障。生态素养是指人们在后天学习和实践中逐渐获得的、能直接影响主体环境行为的环境价值观、环境情感、环境态度、环境知识、环境技能和环境行为自信心及意愿的总称。[18]欠发达地区农民受教育程度普遍较低，针对他们的具体认知特点，利用电视、墙体标语、手机短信等传播媒介，采取通俗易懂的形式，宣传贴近生产生活方面的环保百科，邀请专家学者、环保能手传经送宝，通过农村中小学平台引导青少年对父辈进行知识“反哺”，增强农民生态维护和建设的意愿。其二，扩大民间组织的参与是基础方略。全省农村民间组织数量少规模小，整体力量比较薄弱，应积极参与农村发展，充分发挥助推作用，甘肃第一家环保组织绿驼铃协助会宁县头寨子镇牛家河村村民成立了生态农业专业合作社，通过推广实施葵花种植项目，减轻当地土质污染，提高农户自组织程度，在建立“NGO+合作社+农户”运行模式方面作出有益探索。其三，农村生态农业的发展是根本途径。甘肃大部分农村还很落后，脱贫致富的任务艰巨而急切，发展生态农业为农民经济增收和区域环境改善的双赢提供了道路选择，如：靖远县北湾镇生态农业专业合作社引进种植水果型茭白，古浪县指导推广生物肥、沼渣入田等低碳循环技术都已取得明显成效。减少农药、化肥的过度使用，实现地膜、粪便的无害处理，推广农田秸秆的综合利用，降低农业生产的人为污染，探索太阳能、风能等绿色能源的替代技术，以沼气为例，甘肃省农牧厅统计数据显示：截止2013年年底全省沼气用户累计119万户，使590多万亩耕地受益，年可替代煤炭89万吨，相当于增加收入12亿元，减排CO2190万吨，保护林地400万亩。

七、结语

传统的政府独角戏模式亟待解构与创新，农村环境治理的未来发展应迈向多元善治：以地方政府为主导力量、以乡镇企业为重点客体、以社会组织为桥梁纽带、以个体农户为核心依靠，在指导思想上以科学、持续、和谐、全面的观念为统率，在具体内容上生态保护、恢复、建设统筹规划齐头并进，综合运用市场调节、法律规制、行政管控、价值引导、科技扶助等多种手段，实现生态、经济、社会三维效益的整体优化。[19]

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