困境与解局:社会管理创新视角下破解城市二元体制的思考

摘要：在我国工业化和城市化快速发展过程中，传统体制下形成的城乡二元结构不仅没有消除，反而逐步向城市蔓延，形成新的城市二元体制。城市二元结构的日益强化，将导致严重的城市贫困问题，加大城市管理的难度，成为城市化进程中的不稳定因素。为此，应针对城市二元体制的现状剖析其出现的原因，从调节收入、保障权利以及发挥社区作用等方面逐步消除城市二元体制。

关键词：社会管理创新 城市二元体制

随着我国工业化和城市化进程的加快，经济结构的进一步调整及高新技术产业比例的提高，城市内部结构逐渐因经济、政治、社会等因素而分化，形成城市二元结构。城市二元结构对城市化的进一步推进产生了诸多影响，对社会管理提出严峻的挑战，二元结构的特点使其成为城市发展中的不稳定因素，甚至成为社会危机的爆点。

一、困境诠释：城市二元结构的现状

本文所述的城市二元机构包括两个层次的内容：第一个层次是总体上城市居民与进入城市工作生活的农民工之间存在的二元结构，这种二元结构显然是城乡二元结构的产物；第二个层次是城市内部由于分工不同形成的二元结构。

（一）城市居民与进城务工人员的二元结构

1q城市居民与农民工具有不同的社会身份

目前，我国城市大多实行暂住证制度对外来劳动力进行规范管理。但这种暂住证与城市居民的户口具有不同的经济和社会意义。一方面，办理暂住证一般需要流动人口在城市中或城市附近有固定的居住场所并具有相关证明，租用住所户主的户口等；另一方面，暂住证虽然给予农民工一种身份标志，这种身份仍是一种具有差别待遇的身份制度，镇居民户口意味着永久居民及其相应的权利，暂住证则在事实上与居住时间长短无关，不具有获得居民权利的必然性。

2q城市居民和农民工受到就业政策的差别对待

随着城市经济体制改革的不断深入， 近年来城市中出现了大量的下岗失业人员， 城市面临着较大的就业压力。城市为了保障这部分居民的就业与生活， 往往对农民工等外来流动人口实行歧视性的就业制度，包括对农民工城市就业准入的限制规定， 如需要务工证、计划生育证等；还有对行业、工种等方面加以不合理的限制， 致使农民工难以进入正规的、高层次的行业和部门。

3q农民工在享有城市优质服务资源方面的不平等待遇

一直以来的城乡公共服务非均等化导致的城乡公共服务呈现二元结构。城市居民在享有基本的政治权利的同时，还享有使用城市医疗、卫生、教育等基础设施及服务的权力。而在城市生活的农民工由于我国公共服务体制的原因使得他们很难享有与城市居民同等的公共服务，他们大多居住在环境恶劣，脏、乱、差等条件下的城市棚户区、板房区，居住环境与城市居民对比存在巨大的反差。

（二）城市内部分工不同引起的二元结构

1q公共资源分配的不均等

自国家取消福利分房政策开起，商品房便开始成为住房资源的主要来源。面对过高的房价，城市的低收入人群难以负担，一家几口可能挤在一个狭小的环境中生活的现象依然存在。城市化进程中形成的城中村正是这样一些人群居住环境的代表，他们无力负担高额的住房贷款，从而导致无法改善自身的居住环境，“城中村”现象也就如此沉积下来，住房资源分配的不均导致的城市低收入人群与高收入人群之间心里上产生矛盾。

2q居民收入分配与再分配没有实现真正的平衡

在城市居民的结构中，一些掌握了知识技术的人群拥有着高收入，而另外一些从事劳动密集型行业的城市居民，其生存的压力与进城务工人员无异。居民的基本收入除了工资收入的分配之外，国民收入的再分配政策并没有真正实现社会人群收入差距的缩小，居民因收入水平的差距而产生的心里压力进一步增加因为其身份差异导致再分配中的收入差距继续扩大。

二、城市二元结构的成因

城市二元结构的形成是与我国经济、社会发展的轨迹密切相关，它的形成是城市发展过程中必然经历的一个阶段。作为城市化进程中的产物，城市二元体制又将制约着城市化进程的进一步推进。

1.经济地位的低下是城市二元结构形成的主要原因

在城市二元结构中，无论是城市居民与进城务工人员之间的二元结构还是因城市内部分工造成的二元结构，经济地位的低下是诱发二元对立的主要原因。收入是衡量某一社会阶层地位的重要指标之一，尽管衡量收入这一指标的较为可靠和准确的数据常常是难以获得的，但从整体上看进程务工人员与城市底层人员收入水平较低，与城市户口居民相比较而言，农民阶层不仅工资收入整体水平偏低，两者还存在获得政府消费补贴、福利、社会保障方面的差别。

2.政治权利的缺失是城市二元结构形成的重要原因

在经济地位上呈劣势的进城务工人员与城市内部分工形成的底层群体由于政治权利的缺失催生了城市二元体制的形成。进城务工人员与城市内部分工形成的底层群体其政治权利的缺失表现在：一方面因自身素质的制约而导致的对政治权利的认识不深，权利意识淡薄；另一方面，二元结构中占优势地位的群体挤占了大部分的政治资源，这导致分配至劣势群体的政治资源的匮乏。此外，政治权利的渠道不畅通也是劣势群体无法正常行使政治权利从而造成其政治权利缺失的表现之一。

3.社会交往与城市参与的不足是城市二元结构形成的原因之一

从进城务工人员来看，进城务工时间的长短、文化程度的高地以及收入和居住条件都影响着他们的社会交往。务工时间长，文化程度、收入相对较高的务工人员往往社会交往较丰富，反之则缺乏社会交往与城市参与。从二元结构中的占优势地位的群体来看，虽然，大部分的市民（虽然大部分的城市市民）认可了农民工对城市发展的贡献，但是，市民同时认为农民工给城市带来了一系列的社会问题。

三、困境的解局：破解城市二元体制的社会管理创新路径思考

（一）大力发展经济，做大“蛋糕”的同时要切好“蛋糕”

要破解城市二元体制问题就不得不谈发展经济，只有将蛋糕不断做大，才能不断扩大分配的基础。社会公平的实现第一要义就在于收入差距的缩小，设立更加科学合理的收入分配机制是解决收入差距的科学道路，只有做到保护合法收入，调节过高收入，保障最低收入才能实现城市阶层经济地位差距的缩小。

（二）保障政治权利行使，使人民活得更有尊严

保障政治权利的行使，畅通民意表达的渠道是有效缓解因经济上的相对剥夺感而产生的不公平感的有效方法。保障政治权利的行使，畅通民意表达的渠道不仅仅使得民意得到疏通，更利于底层的基本情况逐步反应到政府中，更加利于政府针对特定的问题开展工作。政治权利的保障和沟通机制的畅通应作为社会压力和危机的“减压阀”，从而为在经济地位上占劣势的群体提供一个缓解压力的渠道。

（三）重视社区功能，提高劣势群体的社会交往和城市参与度

无论是在国内还是国外，在社会管理过程中，社区的力量逐渐得到广泛的认同。在我国，无论是进城务工人员还是因城市内部分工形成的底层群体，其日常生活都离不开“住”。这也便于发挥社区的力量来服务这些群体。通过发挥社区的力量扩大二元结构中劣势群体的社会交往与城市参与度可以有效缓解其心理压力，扩大的社会交往和城市参与也能更好的使他们融入城市、获取更多的信息以帮助他们摆脱生活的困境。

参考文献：

[1].郑杭生.当代中国城市社会结构[M].中国人民大学出版社，2004.

[2].张雪筠.农民工与城市主体社会[M].天津社会科学院出版社，2007.

[3].[美]哈罗德・R・克博.社会分层与不平等：历史、比较、全球化视角下的阶级冲突[M].上海人民出版社，2012

作者简介：

第一作者：董春秀，1988年生，女，汉族，四川紫阳人，硕士在读，四川大学公共管理学院行政管理专业2011级，研究方向：行政管理的理论与实践。

第二作者：鲍怡力，1989年生，男，汉族，山东烟台人，硕士在读，四川大学公共管理学院行政管理专业2011级，研究方向：政府行为与政策分析。