村坟征地之困境现状与司法路径

摘 要：自农村土地实行集体所有制和家庭联产承包制以来，祖坟山的祭祀、葬坟用途和经济用途之间的矛盾愈加激化。而随着经济发展，城建扩大，土地资源逐渐紧缺，平坟运动迫在眉睫。本文传统殡葬习俗入手，结合土地所有制变迁后的利益格局变化，对农村坟地征收困境加以探析，于立法层面提出预防和解决对策，将坟地征收切实纳入法律轨道，更好地解决农村坟地纠纷，加快城镇化建设步伐。

关键词：农村坟地；坟地征收；困境；司法路径

中图分类号：D90-052 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）09-0116-03

“生养死葬”、“入土为安”、是中国千百年来广为流传的传统观念，如今土葬习俗在农村仍旧盛行。当下，由于传统习俗的阻力和历史遗留，公墓殡葬在农村并未得到有效实施甚至形同虚设。观念的保守对坟地征收的阻塞和经济发展对土地大量需求，两者难以在实践中找到利益平衡点，这就不可避免了在国家土地政策和地方政府“三位一体”的发展模式双重约束下，配合经济发展的现行的国家政策和坟地历史遗留问题的激烈的碰撞和矛盾激化，多方利益难以达到动态平衡。

一、农村坟地征收的困境现状

（一）现实困境

我国是一个民族众多的国家，多民族呈现大杂居小聚居态势，城市化的发展促进了民族融合，潜移默化的淡化了民族多样化的习俗，在殡葬等方面也逐步的同化从而达到统一有序的管理，但是在各少数民族在其长期的历史传统背景下，尤其是在农村和偏远地区，相应不同的丧葬习俗还部分或完整的被世代传承和保留。

一方面，丧葬问题在农村和偏远地区普遍呈放逐消极态势，管理措施松懈，坟地的选择往往是民众们依据自身当地习俗，遵从风水原则，自主安排。有的葬在山林中，有的在自留山自留地里，甚至有的安葬在自家田或者通过协商葬在别人家的田里。具体情况形形，林林总总，多样而复杂，难以统一和调和。而另一方面，自农村土地实行集体所有制和家庭联产承包制以来，经济发展，城建扩大，土地资源逐渐紧缺，同时随着农村人口的增多，人均土地耕种面积锐减，各地的山地荒地逐步被农民开发耕种，可供葬坟的山地越来越少，但是安葬亡灵对于普罗大众而言又是势在必行不能回避的问题，因此祖坟山、坟地的祭祀、葬坟用途和经济用途之间的矛盾愈演愈烈，农村坟地问题的整合规划和征收也迫在眉睫。在此矛盾上，当下很难找到利益平衡点，以至于每每坟地征收运动都会受到百姓强烈地阻挠和抵触，以至于双方长期僵持，拖延公共工程进度等。为此，就会出现有些地方强征坟地的状况，采用激进手段，以“平坟复耕”的名义制定相关政策，同时征地通知，强行迁走田间地头的坟墓。

农村坟地纠纷，涉及的主体也很是广泛，前文所提到，因为农村的丧葬普遍依照自身风俗，据调查了解，除去风俗之外，人们更遵从风水，因此坟地的选择并不集中且呈现多样复杂性。是以，在坟地征收的过程中，若葬在自留山自留地等，主体仅涉及国家和公民双方，若是葬在他人的田地中，就会涉及多方主体，矛盾的调和难度也会加大。农村坟地纠纷案件频频发生，在全国范围内屡见不鲜，处理难度的加大，有时不及时化解，更有可能引发群体性械斗事件，影响当地社会稳定。而同时涉及到的农村坟地纠纷损害赔偿，现行法律制度既无法直接明确规定原告的主体资格认定，也无法支持其精神损害赔偿诉求，使纠纷进入两难境地。

（二）立法困境

目前，我国土地的所有权皆为国有或集体所有，但公民土地的使用权等相关权利仍然是值得尊重与保护的。政府为推进农村城市化发展，征收农民土地，那么农村坟地该何去何从，有没有一个合理的安置方式与补偿方式，这是我们不容小觑的一个社会问题。在殡葬方面，虽然国家出台了相关法律法规，例如《殡葬管理条例》，但是对于民俗多样、思想保守且情况复杂的的农村丧葬现状来说，并非是一朝一夕可以推行实施以迅速改变的。为了因地制宜，尽管地方相关为调节坟地征收的矛盾也出台了相应的政策和地方法规，例如：云南省在2014年5月修订出的《云南省十五个州（市）征地补偿标准》，但据了解，多数标准只包括征地补偿费和安置补助费，而在青苗物补偿费、地上附着物补偿费、被征地农民社会保障金等费用上的规定少之又少甚至没有规定。由此可见，相关规定在农村坟地征收的调整上过于笼统和空泛，规定的情形有时也和司法实践有很大的脱节，这些都是导致农村坟地丧葬乱象一直没有得到有效的治理和改善的原因，矛盾并未得到普遍缓和，一切都在博弈。

同时，对于政府“平坟征地”行为，其合法性与合理性有待重新审视。从立法目的看，2011年国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条首次列举了符合“公共利益”的六种情形，但是，该《条例》只规定对国有土地上房屋征收的补偿，没有规定土地使用权的补偿。因此《条例》不适用于农村土地的征收，更不适用于农村坟地的征收。另一方面，土地征收补偿原则是对土地所有权人因为公共利益所受损失的一种弥补，这种弥补受制于特定的规则，完全补偿理念不仅是合理的补偿原则，也是可具操作性的，并且一定程度上与“公正补偿”原则是意义相通的。但是地方征地行为和其行为所依托的标准，并非面面俱到照顾多方利益，有失公平也时有发生，这就有悖于我国土地征收补偿的原则，因此必须受到重视和进一步的商榷。

农村坟地和殡葬在管理制度也多为空白，若想调和矛盾，进行有效的管理，必须有相对应的有实行力的管理制度相配合。农村坟地登记管理制度缺失，使已有的坟地性质无法确定，使用年限无从计算，导致《殡葬管理条例》中第八条和第十一条的规定无法落到实处；另一方面，很多坟墓属于祖坟，年代久远，根据法无溯及既往原则，所出台的有关于年限登记法律法规也只能对现状进行调整，不能以其年代超出法定而强行进行迁坟。然而，现有的坟地征收政策普遍呈现笼统抽象且滞后空白的形态，很多规定和实际状况脱节，形同虚设，在现实司法实践中很难被应用解决各类纠纷。

综上所述，民族地方丧葬习俗与国家法律法规相关政策之间无法找到一个平衡点，官法与民俗之间的冲突亟须协调。

笔者认为，判定补偿的原则不应当极端化，不能一刀切地统一全国标准，同时在具体案件的判断标准上应当以实际损失为基础，地方制度的建立和法规政策的颁布，需要国家宏观调控微观自主，不能全部下放。因此，对于标准的制定，应从两方面入手：一方面地方因地制宜因时制宜，结合风俗，标准个体具象化，微观自主自制来确定实体标准，适应情况发杂多样化；另一方面国家应在地方如何制定以及制定标准范围、程序、方式等进行框架式程序立法规制，用程序公平促进实体公平，宏观调控，两相促进，达到官民利益动态平衡。

此外，在补偿方面，应该注重精神损害赔偿。坟墓本身不同于一般的物，死者的近亲属对坟墓存在一定的精神利益。自然人死亡后，其人格要素对其活着的一定范围内的近亲属仍会发生影响。对死者人格的侵害，实际上是对其活着的近亲属精神利益和人格尊严的直接侵害，在侵权类型上，属于以违反公序良俗的方式致人损害，损害后果表现为使死者近亲属蒙受感情创伤、精神痛苦或人格贬损。坟墓寄托了死者近亲属的个人感情、对死者的怀念、死者和生者的尊严，对坟墓的侵犯，也就是对死者近亲属精神利益的侵犯。因此，国家出台法律应该在精神损害赔偿上有具体规制。

（三）结语

农村坟地是死者的灵魂所在地，寄托着生者对逝者的哀思，是农村宗教生活“慎终追远”行为的场所，同样也是维系农民本体性价值的重要社会空间；再者，农村坟地也是维系乡村“文化网络”的重要手段，是维持集体社会团结的重要载体，它更是宗族传统观念的延续和集体成员当前最重要的一种“隐性”社会福利和社会保障。对于坟地征收的法律规制建设，可以借鉴国外法律，完善国内立法，将征坟行为纳入法治轨道。

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