现阶段土地一级开发模式的探讨

摘 要：从我国现有土地开发模式来看，已经形成了多层级立体开发模式，包括政府主导开发、企业自主开发、政府和企业共同开发三种模式。在土地一级开发体系中，各种模式适应情况不尽相同。通过对现阶段土地一级开发模式的探讨与规制，可以实现国土资源的有效利用，整合现有资源，实现土地资源的高效开发。

关键词：土地开发；一级开发；开发模式；土地管理

在我国现有土地开发制度生效前，土地利用只局限于出让、划拨等形式。近年来，随着经济社会的发展，房地产行业风生水起，土地资源成为紧缺资源，在实行土地储备制度的大背景下，我国逐渐形成现阶段的土地一级开发模式，根据各地情况不同，采取先行先试的方式，各地形成不同的一级土地开发模式，企业和政府之间协同运作，共同构成现有土地一级开发体系[1]。

一、土地一级开发的基本含义

从概念来讲，土地一级开发的概念仍存在诸多争议，不管是实务界还是学术界普遍认为，土地一级开发是在国家宏观调控指引下，根据不同城市的功能规划与定位，有针对性的土地开发模式，涉及到城市基础设施与商业开发等多种要素。从本质来看，土地一级开发是在指土地资源开发利用的一个阶段，属于开发利用的初始阶段[2]。在我国现有土地权属规划内，土地的所有权属于国家，要想开发利用土地，必须取得土地的使用权，主要包括出让、转让、划拨三种方式。土地一级开发是指在土地使用权尚未发生移转的情况下，开发主体依据国家规划与宏观政策，对土地资源进行有针对性的资源配置，实现土地资源的优化整合，达到可进一步利用目标，包括完成拆迁等基础环节，使土地不再具有权利主张的可能性，实现土地从“生地”到“熟地”的转化。

二、土地一级开发的基本模式分析

从不同的角度进行探讨分析，土地一级开发包括多种模式，最为重要的划分方法是依据开发主体来划分，在土地一级开发管理体系中，包括政府、企业等多种要素。

（一）政府主导下的土地一级开发模式

作为土地一级开发的一种重要类型，政府主导下的土地一级开发强化政府自身的作用。政府代表国家，代表土地资源的利用者与使用者，通过组建机构的方式，整合相关土地利用资源，实现土地利用权属的厘清与界定工作，进而完成土地一级开发工作[3]。政府通过设立专项基金或者财政拨款的方式，完成土地一级开发相关工作。在政府主导下的土地一级开发工作，不仅要完成土地使用权属的移转，同时也要完成相应的基本土地平整工作，同时要达到“三通一平”水平，保障基础设施建设，为土地的进一步开发利用打好基础。在政府主导的土地一级开发模式中，最重要的就是突出政府的管理属性，是一种公权力的介入过程。

（二）企业主导的土地一级开发模式

作为一种重要的土地资源开发利用模式，企业深度介入土地开发工作。随着我国改革进程的深入，越来越强调市场在经济资源配置中的决定性作用。作为市场经济的代表，企业在改革进程中发挥着重要的作用。土地资源作为一种稀缺资源，需要通过市场进行调节，进而实现科学定价与高效利用。企业主导下的土地一级开发模式，具有资源利用效率高等优点[4]。近年来，我国很多重要的土地资源利用，都能看到企业的身影，在最早的中关村土地资源开发利用过程中，当时国家尚未出台相关规定，就通过引入企业的方式，进行了土地资源一级开发，取得了比较好的开发效果。但是，单纯的企业开发模式，仍然存在一定的弊端，由于企业具有逐利性，而土地又是一种稀缺资源，企业由于自身的经济属性，在开展开发活动过程中，更加注重经济效益，而土地资源开发利用又具有较强的社会属性，二者之间存在一定的矛盾。

（三）政府与企业协同的土地一级开发模式

党的十八届三中全会提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时强化政府引导作用，实现政府力量与市场力量的有机结合。在土地一级开发领域，政府与市场协同开发，就是一种有益的尝试。通过政府主导，保证土地一级开发的正确方向，同时充分引入企业资源，通过运用企业的现代开发理念与管理模式，实现土地资源的高效开发与利用，进而释放土地资源发展的潜力与活力，适应现代经济社会发展需求。

三、我国土地一级开发的现状分析

（一）开发的体量大，目前在一级开发的规模上，少则上千亩，多则数十平方公里，且多由有实力的房地产公司作为实施主体。

（二）投桃报李的模式已很难适应当前土地市场：一级开发中征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题。现在拆迁的成本已越来越高。参与一级开发的企业其目的最终是为了拿地，而不仅仅满足于不到10%的一级开发利润。土地挂牌和摘牌制度会使土地一级开发的企业存在拿不到地的风险，存在不稳定性。

（三）操作弹性大，据《宪法》和《土地管理法》对征用土地的规定，土地一级开发的主体应该是当地政府，但究竟谁可以成为操作主体、开发成本如何界定、利润如何分配，无明确的法律依据可言，虽有“谁投资，谁收益”作为指导，但仍存在大量的不公平现象发生。

（四）三大利益集团的权益应进一步的明确和规定，在一级开发过程中，政府、一级开发企业、土地持有者三方无疑成为了利益分割的三大集团，“最牛钉子户”、农民自焚、官员接受调查的闹剧，一定程度上造成了社会不和谐的一面。

四、优化我国土地一级开发模式的有效路径

经过实践与探索，我国土地一级开发已经形成了有层次、立体化的综合开发模式，充分激发了多方发展活力，实现了土地资源的优化配置，对于提升我国土地资源利用效率，具有至关重要的作用。但是，我国目前的土地一级开发模式，仍然存在诸多不足，亟待优化提升，推动我国土地一级开发不断提档升级，助力全面小康社会建设。

（一）构建法律体系，强化制度保障

土地作为一种稀缺资源，要想实现高效开发利用，离不开系统的法律规范。我国土地一级开发受到我国《土地储备办法》的规制，同时还有很多规定，散见于各种法律法规当中，因此，通过购构建完整、科学、具有体系性的土地资源一级开发法律体系，对于土地一级开发工作的顺利开展，具有重要的现实意义。在实践操作中，要通过制度体系建设，明确土地资源开发过程中权利和义务，将土地一级开发各项工作都装进制度的“笼子”当中，满足我国发展过程中的土地需求，实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（二）丰富开发模式，优化开发体系

随着市场经济的深入发展，土地作为一种资源，具有天然的市场属性，自然要进入流通领域中。在我国现有土地管理规制体系下，很多规定具有明显的滞后性，而土地资源开发市场化进程的推进，产生了许多新兴的土地一级开发模式，但明显存在着规制上的空白[5]。因此，从国家主导层面来看，要客观、理性、科学看待这些新兴土地一级开发模式，通过法律法规进行明确，进而实现我国土地一级开发体系的优化，推动我国土地资源的高效利用。

（三）因地制宜开发，提升开发效率

我国幅员辽阔，不管是土地资源还是经济发展水平，都存在着较大的差异，传统的“一刀切”土地一级开发模式，明显存在着弊端，在优化管理体系过程中，要做到因地制宜开发，提升土地资源开发利用效率。在实践工作中，需要从立法规制与操作规范两个角度入手，解决土地一级开发中存在的诸多问题，优化土地资源利用与发展结构，推动经济发展提档升级，助力“两个一百年”工程建设。

结语：

综上所述，现阶段我国土地一级开发已经形成了相对较为成熟的模式，基本实现了国土资源的高效利用，对于提升土地资源利用效率，具有十分重要的作用。探索多样的土地一级开发模式，对于社会发展与经济建设而言，具有至关重要的意义。

参考文献

[1]付绍喜.现阶段土地一级开发模式的探索[J].财会学习，2016（19）：186-187.

[2]姚进，孙B.土地一级开发模式及策略[J].合作经济与科技，2011（23）：10-11.

[3]尚淑莉.我国土地一级开发运作模式研究[J].法制与社会，2011（36）：176-178.

[4]许一奎.厦门市土地一级开发模式简析[J].广东科技，2011，20（16）：137-138.

[5]王雅山.老港区改造的土地一开发商业模式研究[J].港工技术，2012，49（4）：14-15，22.