限制行政监督效能的探讨

作者：石磊 单位：中共济南市委党校

我国改革开放三十年来，取得了举世瞩目的经济发展、政治发展、法治发展和行政发展成就。具有鲜明的时代性和先进性特征的社会主义初级阶段的法治行政正伴随着中国共产党丰富执政实践而不断发展和深入。在新的执政环境下如何加强对行政权力的制约和监督，如何构建完善的行政监督体制，是进一步推进依法行政，建设法治政府的基本保障。总结这些年对行政监督的经验，一个非常重要的启示就是行政监督的完善是需要一系列外部和内部条件的，这些重要条件的成熟直接影响着行政监督效能的实现。同时，我国行政监督改革的路径也要沿着这些条件的发展来展开。

一、我国行政监督体制存在的问题

我国现行的行政监督体制可分为外部监督和内部监督两大体系。外部监督主要包括政党监督、国家权力机关监督、司法监督、社会团体监督、人民群众监督、新闻媒体舆论监督；内部监督包括审计监督及上下级监督或同级之间的监督。经过多年探索，我国已形成多元行政监督体系，行政监督制度建设也取得了一定成就。但是在我国行政监督机制发挥重大作用的同时，还存在着许多不容忽视的问题，还难以完全扼制转型期腐败事件高发的态势。

（一）行政监督内部协调机制不健全

我国的行政监督体系已形成了多元化的监督主体,但各种监督主体之间的关系尚未完全理顺。在多个监督主体均有权对同一起违纪案件进行监督检查过程中,各自如何分工不甚明确。由于在运行机制上缺乏沟通和协调,致使监督主体之间互相推诿或重复监督的现象时有发生,结果造成“漏监”,使有关的违纪、违法案件得不到及时查处,从而影响了行政监督的效能。如我国行政监督体系中承担反腐败职能的监督机构主要有党的纪律检查委员会、政府系统的监察机构以及人民检察院。根据有关规定,三个机构的监督职能是按监督对象的身份及其违纪违法严重程度来划分的［1］P148:纪检部门监督的是中共党员；监察部门监督的是政府机关公务员；检察院监督的是违反刑法的贪污贿赂分子。但在行政监督实践中,由于监督对象中的公务员大多数是党员,而且相当多的贪污贿赂行为的违纪违法后果在审理之前难以预先界定,所以很难做到按照监督对象的身份和违纪违法严重程度来确定监督机关。这就造成有的问题多方插手,有的事情无人过问,有时还导致在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中相互间的冲突和矛盾。

（二）行政监督主体缺乏独立性、权威性

“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立,独立性是行政监督的本质特征和内在要求。”［2］P107-112从目前各行政监督主体的实际情况看,它们大多处于附属地位而缺乏必要的独立性和权威性。如在行政机关内部监督体系中,设置在政府内部的行政监察机关,受本级政府和上一级监察机关的双重领导,监察业务以上级监察机关领导为主。在双重领导体制下,上级监察机关没有人、财、物的实权,无法对下级监察机关进行实质性的领导,而同级政府的领导能够直接或间接干预监察机关的工作。“由于行政监察实行的是同体监察和平级监察”［3］P43-48,监察机关在查处违纪的过程中,还容易受到同级管人、管钱等职能部门的牵制,甚至有时不得不屈从其它外部压力,难以依法开展监督工作。在行政机关外部监督体系中,人大作为国家权力机关,从法理上说,独立性最强,其对行政机关的监督应是最具权威的。但实际上,我国的各级人大目前未能真正独立行使监督权力。司法机关是我国行政监督的重要主体,但司法独立并未真正实现。目前司法机关的人、财、物还受制于同级政府,造成了司法的依附性,这不利于司法机关独立行使司法监督职能。

（三）行政监督法规不完善,监督缺乏可操作性

行政监督是一种法制监督,健全的法律监督体系是保证行政监督效能充分发挥的基础。目前,我国的行政监督立法仍然不完善。这表现在：一是一些重要的监督法律法规空缺。如各派及人民团体、新闻机构和广大人民群众进行行政监督所必须的《政党法》、《新闻法》、《举报法》等还未出台,使它们的监督活动缺乏法律依据。二是一些现有的与监督有关的法律缺乏程序性规定,尤其是缺乏具体的实施细则,不具操作性。如尽管宪法和地方组织法赋予人大监督政府的权力,但规定原则性强,程序不够明确,使人大的监督权难以落到实处。具体说来，如果人大表决未能通过政府工作报告,将产生何种法律后果？后续措施有哪些？人大通过何种程序对政府组成人员进行罢免？如果提质询案的代表、代表团或常委会组成人员对受质询机关的答复仍不满意怎么办？针对此类的重大问题都没有具体的制度安排,因此监督活动很难开展。总之，立法的滞后使监督机构对行政机关及其工作人员的监督缺乏法律依据,这极大地影响了行政监督的效果。

二、制约行政监督效能的因素

（一）外部监督主体的监督效能

第一、人大。如前所述，从法理上说，权力机关的独立性最强，其对行政机关的监督应是最具权威的。但实际上，我国的各级人大目前未能真正独立行使监督权力。突出表现在“监督机构不健全，监督措施不得力，监督效果不理想”［4］P10-16。本文认为，出现这种人大被弱化的原因是人大常委会主任这一职务的权力过大，人大机构严重行政化。人大本应是议事机构，所有人大代表都是平等的，体现在制度上就是一人一票。但是由于我国人大的议事能力太弱，人大代表基本都是兼职，开会会期非常短，议事时间无法保证，因此众多事务都由人大常委会来承担。而人大常委会本来应该是为人大代表提供服务的机构，现在却行使着太多人大的权力。因此，让这样一个行政化的机构来行使议事机构的权力，必然难以发挥其议事监督职能，也就使得“目前人大监督是法律地位高而实际地位低,理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距,监督工作仍然是人大工作的薄弱环节”［1］P149。

第二、执政党。执政党的监督包括两种类型，一种是追究违纪党员的责任，还有一种是针对领导人的领导责任，追究其政治责任。对于违纪党员，主要由我党纪委予以监督。但是我党纪委是受双重领导的，既受同级党委领导，又受上级纪委指导。这就造成纪委难以真正对同级党委及其所属党员干部形成监督的情况。所以，由于纪委的独立性不够，也难以对党员干部，尤其是高级干部形成强大监督。对于第二种监督，我国自非典后，形成一股高官问责的潮流。这种政治责任的追究本来应该是由人大来进行，但限于人大的现状难以完成，所以必然在党内来进行。但其仍然处于制度化过程中，尚未成形。#p#分页标题#e#

第三、司法监督。目前司法监督包括检察监督和行政诉讼两种。它们均是对公务员的贪污渎职或行政机关的具体行政行为的监督。从体制上讲，检察院和法院与纪委一样，都是接受双重领导，受同级党委政府制约明显，所以很难对同级政府形成具有强大威慑力的监督。第四、社会团体、公民个人。虽然从我国的宪法上，公民对政府及公务员有监督的权力，但因为没有相关行之有效的制度保障，所以这种监督目前还只流于字面。

（二）内部监督主体的监督效能

第一、监察机关。监察机关主要是对行政机关及公务员的廉政、执法、效能等的监察，由于其体制上的双重领导，所以它与纪委，法检一样监督效能有限。而且由于监察机关与纪委同署办公，党政不分的情况更为突出，导致其独立性更差。

第二、上级机关。只要下级机关没有明显违反上级的要求，在我国目前的体制下，上级机关是不可能争大眼睛盯着下级的，而且如果下级违法，作为上级机关也没有好处。因此这种监督只可能在上级需要时才会出现。通过以上的分析，我们可以看到，在我国执政党与人大及政府的关系中，各种具有监督职能的机构都是在同级党委的领导下，对被监督对象不具有足够的独立性和权威性，所以使得它们的监督效能始终不尽人意。基于此，如何能在这种一元化的权力结构下，提升监督主体的独立性和权威性，就成为我们提升行政监督效能的改革思路。另一方面，由于对政府的外部监督是比较薄弱的，因此在提升行政系统内部自身监督机构地位效能时，更应注重外部监督的建设。对政府的监督必须有强大的外部监督存在，其内部监督才能真正发挥作用，所以行政监督的改革有赖外部政治体制改革的全面推进。

三、改革我国行政监督体制的路径

本文把监督分为两种，一种是针对政府机关及公务员的违法违纪行为的监督，简称违法违纪监督；一种是对政府领导人的政治监督，简称政治监督。如前所述，提升监督效能的方向有二：提高监督者的独立性和权威性，强大的外部监督存在。所以本文将从这两个方面来尝试展开对改革路径的设计。对于第一种监督，主要通过提高纪委、监察机关、法院、检察院的独立性和权威性来提高监督效能。提高监督机构的独立性是提高监督效能的前提，这是全世界的共识，已是势所必然。根据现有的一些研究建议，主要是使得这些机构由现在的双重领导机制变为垂直领导机制，在人事任免和财政支持上彻底摆脱地方限制，由中央直接安排。

对于第二种监督，主要应通过人大和党的相关机构（可以是纪委）来进行。人大是权力机关，政府在其基础上产生、对其负责、受其监督，因此人大对政府领导人的信任是政府正常运作的前提。如果因为某些事情使得人大对该届政府的领导人丧失信心，则可以罢免该领导人。这些是宪法赋予人大的权力。同时，中国共产党是我国的领导核心，对国家进行思想、组织、政治领导，而且所有的政府领导人几乎都是中国共产党党员。因此，中国共产党对于担任政府领导职务的中共党员，如果认为其已经不适合再担任领导职务，可以在政治和组织两方面对该领导人进行监督，或者进行党内教育，或者提请人大对其免职。完善第二种监督的关键是提高人大的议事监督能力，并能将党对人大的领导和人大的职能发挥有效地分开。同时，加强党的自身民主建设，使党内民主成为保证党能对政府进行有效地政治和组织领导的强大力量。因为只有在存在强大的党内民主事实的前提下，我们党才能实现对政府领导人的有效监督。因为能成为政府领导人的党员一般也都是党委的领导，对政府领导人的监督其实就是对党委领导的监督，所以这种政治上的监督必须以强大的民主事实为前提的。