双轨制、半城市化现象与持续经济增长

摘要：改革开放以来，大量农民工进城就业，我国用工制度逐步实现市场化；与此同时，农民工仍不能获得城市居民的社会福利，从而形成了半城市化现象。半城市化现象是双轨制改革模式的体现，在半城市化条件下，劳动力的低工资、低福利、低规制水平节约了企业与公共部门的成本，推高了中国的储蓄与投资率，减轻了改革阻力，提高了中国的生产能力，使经济得以高速增长。但在长期内，半城市化模式抑制了农民工的消费意愿，延误了农民工的人力资本投资，不利于持续经济增长。只有改革城市化进程中的双轨制制度安排，为农民工提供普惠式的公共产品，缓解与消除半城市化现象，才能促进经济持续增长。

关键词：农民工；半城市化；双轨制；经济增长

基金项目：国家社会科学基金项目“农民工进城的体制与政策研究”（项目编号：10XJY0014）

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）02-0017-05

改革开放以来，大量农民工进入城市务工，到2015年，农民工总数达到2.77亿人，成为城市劳动力市场的生力军。然而，大多数农民工至今未能成为城市的永久居民，不能完全享有城市居民拥有的政治、经济与社会权利。对于农民工进城就业却不能享受城市社会福利与公民权利的现象，学者们称之为半城市化现象①。对于半城市化现象，国内外学者有过许多论述。1960年代以来，地理学者开始研究亚洲发展中国家的虚假城市化问题。他们认为，在许多发展中国家，城市化并未造就一个庞大的中产阶级队伍；相反，只是把农村贫困转变为城市贫困，有时会对穷人造成更大的困境，形成严重的经济、社会极化现象②。郑艳婷等（2003）论述了中国空间层面的半城市化现象，即在长江三角洲、珠江三角洲等沿海地区形成城乡土地利用混杂交错的过渡性地域类型，这些地区产业结构和就业的非农化水平高，但产业、人口空间集聚程度比较低，呈现出“村村像城镇、镇镇像农村”的景观③。社会学者王春光认为，“半城市化”是介于回归农村与彻底城市化之间的状态，表现为各系统之间不衔接，社会生活和行动层面不融合，在社会认同上形成“内卷化”，农村流动人口的“半城市化”出现长期化的趋向，国家应把推进农村流动人口城市化纳入经济发展的对策中，以便将经济发展与产业结构调整、解决民生问题、社会结构调整有效结合，打破中国农村流动人口“半城市化”格局④。

本文认为，计划与市场结合的双轨制改革模式是半城市化现象产生和延续的制度基础，半城市化现象及其背后的双轨制制度安排，在允许农民工在城乡间流动与就业的同时，也造成农民工进城的暂时性、摇摆性与非定居性，以及农民工福利与权利的非完整性。建构以农民工市民化为主要内容的新型城市化模式，不仅有利于改变劳动力市场的双轨制，形成统一的劳动力市场，提高资源配置效率，也是消解中国目前存在的消费断层，扩大内需，推动产业转型与升级，实现经济持续增长的内在要求和基本动力。

一、双轨制是半城市化现象的体制基础

半城市化模式是中国双轨制改革模式的体现和产物。半城市化模式，实际上是允许劳动力流动的市场体制与限制城市福利分享的户籍制度的结合，也就是在城市劳动市场与公共产品供给体制中形成了市场体制与计划体制相结合的“双轨制”制度安排。

Lau， Qian and Roland（2000）认为，中国实行的是双轨制自由化改革，企业间的计划合同被保留和冻结在之前的水平，价格自由化则发生在超出计划合同的边际上⑤。杨开忠等（2003）认为，“双轨制”就是在不触动旧体制的情况下，先发展“新体制”，然后随着经济结构的改变，逐步改革旧体制；双轨制包括价格领域的双轨制改革、区域发展领域的双轨改革、国有部门与非国有部门的双轨制改革等⑥。林毅夫强调双轨制改革具有明显的优点，改革的反对力量少，对既有秩序破坏少，有利于经济稳定，对经济增长具有正面的作用，是一种帕累托改进式的改革⑦。在双轨制改革逻辑下，计划经济时期的企业制度和用工制度逐步转型，对劳动力形成明显的增量需求；限制劳动力流动的制度、统购统销制度被逐步废除，农村剩余劳动力陆续进入城市务工，农民工获得了前所未有的向城市流动的自由和C会，逐步进入城市务工，成为城市劳动力队伍的重要组成部分，成为放松管制改革的受益者。劳动力市场的改革提高了劳动市场的灵活性与竞争性，降低了企业成本，促进了城市制造业、基础设施、投资的快速增长，成为推动经济高速增长的基本社会因素。

双轨制改革方案作为一种过渡性的制度安排，在特定历史条件下有其独特的作用，但如果长期维持，其缺陷也是非常明显的。Lau， Qian and Roland（2000）认为，双轨制自由化的可争议之处是没有消除以前存在的经济人的租金⑧。林毅夫（2013）认为双轨制改革也存在明显的缺点，就是对既得利益者的容忍和妥协，造成一系列结构性问题，包括收入分配、消费结构的不平等等⑨。在双轨制改革逻辑下，在大多数城市，特别是大城市，限制农民工获得城市居民身份和权利的户籍制度仍未得到根本改变。劳动力市场发育具备了市场与计划相结合的双轨制的特征，由于双轨制改革并没有触动地方政府和城市居民的既得利益，地方政府没有动机改革公共服务体制，对农民工提供与市民无差别的公共服务。“在城市的公共服务与社会福利领域，地方政府和城市居民已经成为城市化受益的既得利益集团，他们是城市改革方案的制定者和具体实施者，不可避免地具有强化自身权力和利益的倾向”⑩。例如，尽管城市户籍居民住房自有率已达84%，中国城市居民的住房自有化率已高于许多发达国家，而进城农民工的住房条件极为困难，城市保障房仍然倾向于向城市户籍居民分配11。地方政府和城市居民并没有因为在改革时期受益而大幅度补偿农民工，没有赋予农民工与市民同等的权益，在农民工集中的特大城市，城市政府反而成为城乡统一的劳动力市场发育和社会保障制度改革的阻碍者。如北京市政府出台“以业控人”、“以房控人”、“以证（居住证）控人”等措施排斥与驱赶农民工等所谓“低端人口”；上海、广东等地利用积分入户政策挑选高学历、高资产的城市居民，将大多数农民工排斥在城市户籍之外。既得利益者的阻碍与财政分权体制的分割使得城乡劳动力市场的双轨制并未随着经济增长与农民工进城而被打破，也不像制度设计者预期的是一种过渡性的制度安排，反而成为固定化、长期性的制度安排。

劳动力市场与公共服务供给领域的双轨制是半城市化现象产生与延续的制度基础。双轨制造成就业制度、收入分配、社会福利等方面的二元制度体系，强化了半城市化现象，成为劳动力市场发育与建构城乡统一的公共服务制度的障碍。更重要的是，双轨制与半城市化模式不仅是中国过去30多年工业化与经济高速增长的重要动力，也成为中国近年来产能过剩、内需相对不足的制度因素。半城市化制度制约着中产阶层的成长与勃兴，不利于产业升级与经济持续增长。

二、半城市化模式是过去30余年经济高速增长的重要动力

首先，劳动力市场的双轨制与半城市化模式降低了城市准入门槛，促进了经济增长。改革开放以来，农民工虽然难以获得城市户籍，但是在市场机制驱动下进城就业，劳动力市场的双轨制使农民工获得了比农村更高的收入，更多元的就业机会。在不断宽松的政策环境下，城市化水平迅速提高。中国的城市化率已经从1978年的17.9%上升到2015年的56.1%，城市人口增加超过5亿人，成为史前无例的人口大迁移。劳动力从农业向生产率更高的制造业、服务业部门转移，对中国GDP增长的贡献率接近20%12。

其次，半城市化模式推动了劳动密集型制造业发展，造就了中国制造业超级大国与出口大国的地位。随着劳动力自由流动制度的逐步确立，大量农民工进城就业。2015年，农民工在第二产业中从业的比重为55.1%（国家统计局2015年全国农民工监测调查报告）。中国农村流出的剩余劳动力与国内外资本相结合，发挥了中国劳动力众多的比较优势，推动了劳动力密集型工业的迅猛发展，为中国成为世界工厂作出了重大贡献，造就了中国出口大国与制造业超级大国的地位。改革开放初期，中国出口占世界总额的比重不到1%，2014年达到12.3%，已成为世界第一出口大国。2010年，在全球制造业总增加值中，中国所占比重为18.9%，高于美国的18.2%，已成为世界第一制造大国13。

第三，农民工进城就业推高了企业的利润与中国的投资水平。改革开放以来，在半城市化模式下，农民工的低工资与低福利对城市企业原有用工制度带来有力冲击，降低了城市劳动力成本，改善了企业的利润水平，提高了企业的积累与投资能力。同时，农民工在城市不确定的经济社会环境下就业，缺乏基本的公共服务与市民权利，具有很强的预防性储蓄动机。2015年，外出务工农民工月均收入3359元，月均生活消费支出仅为1012元（国家统计局2015年全国农民工监测调查报告）。不断累积的企业利润与农民工的预防性储蓄，推高了中国整体的储蓄率与投资率，高水平投资也是中国高速经济增长的基本动力。

第四，半城市化模式有利于城市政府集中财力投入城市建设，推动经济增长。在半城市化模式下，农民工虽然在城市劳动力市场就业，却仍然是农村户口，在多数情况下仅得到流出地农村的社会保障与公共服务。农民工在城市自行承担了居住、医疗保健、子女教育等方面的成本，基本上没有分享到城市居民的社会福利，没有给城市政府造成额外的财政负担。在城市经济和财政收入不断增长的情况下，城市政府通过维持城乡分割的户籍制度，对农民工的公共服务支出并没有明显增加，城市的公共支出范围并没有大幅扩张。城市政府通过有效地规避对农民工的公共支出责任，得以集中财力推进城市建设，改善基础设施，发展本地经济。因此，中国城市日新月异的基础设施与城市面貌不仅得益于大量农民工直接参与建设，也和地方政府规避了农民工的公共服务支出从而造成城市政府的可支配财政资源较为集中与充裕有关。西方发达国家的地方政府则将财政收入主要运用于福利与社会事业开支，因而缺乏富余财力开展大规模基础设施建设。

三、在新常态条件下半城市化模式不利于未来持续经济增长

在经济减速的新常态条件下，半城市化模式对经济增长的积极效应正在递减，半城市化模式内含的生产与消费、城市就业与社会融入、人口城市化与空间城市化的分离，不仅不利于维护农民工的福利和权利，也成为制约经济持续增长与社会和谐发展的制度障碍。

一是农民工在城市获得的公共服务与社会福利不足，不利于形成持m扩大的中产阶级队伍。在半城市化模式下，城市政府与城市居民获得了高速经济增长与城市公共服务改善的大部分益处，却基本上未承担农民工所需的公共产品支出责任，农民工在城市获得的公共服务与社会福利不足，致使农民工参与城市经济社会事务的人力资本积累不足，财富水平偏低，在城市定居的能力与意愿不足，不利于形成持续扩大的中产阶级队伍。首先，外出农民工参加社会保障的比例偏低，到2013年参加养老保险、医疗保险和失业保险的比例未超过20%。其次，农民工在城市的居住条件差，居住面积狭窄，住房自有率低，很难获得城市的保障房，农民工从总体上不具备购买城市住房的能力，2015年仅有1.3%的外出农民工在务工地自购房 （国家统计局2015年全国农民工监测调查报告）。农民工购房能力低下，导致城市住房需求增长放缓，多数城市房地产市场库存严重。第三，在半城市化模式下，农民工及其子女的教育与培训条件远不如城市居民。这不仅不利于农民工提高收入水平，顺利融入城市生活，而且必将制约企业创新能力与工艺水平提高，妨碍中国经济转型与产业升级。

在人力资本投资的各种类型中，除了迁移之外，农民工及其家庭成员的人力资本投资远远不足。农民工子女从幼儿园开始，就不能以本地居民的标准进入公立幼儿园；义务教育阶段的学校虽对农民工开放，但那些较好的学校却不能给农民工子女实行同等待遇；城市（特别是大城市）的高中教育也不对外来人口平等开放；高等教育资源集中的省市往往将高考招生名额分配给本地考生，农民工子女必须回原籍参加高考，造成高等教育的机会不均等，阻滞代际的收入和社会流动14。农民工接受的培训不足，2013年，接受农业技能培训9.3%，接受非农职业技能培训仅为29.9%（国家统计局2013年全国农民工监测调查报告）。农民工的教育水平偏低，2015年，农民工中小学文化程度占14%，初中文化程度占59.7%（国家统计局2015年全国农民工监测调查报告），农民工的人力资本水平与未来中国网络化、智能化、知识化的产业发展趋势不相适应，必将制约经济持续增长和产业升级。

二是在半城市化模式下，农民工的消费能力和消费意愿低下，造成国内总需求不足。2015年，外出务工农民工月均收入3359元，月均生活消费支出为1012元（国家统计局2015年全国农民工监测调查报告），平均消费倾向只有30.1%。农民工将微薄的收入用来储蓄以应付未来不断增加的开支与不确定性，消费水平与消费意愿低迷。一方面，多年来大量农民工进城从事非农就业，使中国的生产能力不断提升，中国已经成为世界第一制造业大国；另一方面，以农民工为主体的农民缺乏基本的消费能力，从而导致生产与消费的梗阻，国内需求增长乏力，以至于中国过度依赖国际市场，在国际金融危机的影响持续蔓延与发达国家再工业化的背景下，中国制造业出现严重的产能过剩。

在半城市化模式下，农民工虽然参与了城市就业与城市建设，但并未成为城市公共部门与优先发展部门垄断租金的获得者，被排除在1990年代以来住房制度改革、国有企业民营化改革与资产证券化改革的受益者之外。农民工虽然是城市产业工人的主体，在财富和收入分配中却处于低端和弱势地位，而地方政府和城市居民获得了改革以来大部分收入与财富增长的利益。据世界银行估计，中国最高收入10%的家庭拥有的资产占全国家庭资产的85%，他们的收入占全国家庭总收入的57%15。财富创造和财富占有的严重不均等意味着农民工制度的不合理和不公正性，半城市化模式制约着农民工的财富积累与投资能力，加剧了中国社会的收入差距，制约国内市场的扩张。

三是城市生活成本与社会服务的成本不断提高，推高了农民工工资与企业成本。农民工难以得到城市政府的公共服务，被迫自费承担城市生活与社会服务的费用。近年来，进城农民工用于城市教育、医疗与住房的费用不断上升。2015年，外出农民工月均居住支出人均475元，居住支出占生活消费支出的比重为46.9%（2015年全国农民工监测调查报告）。城市生活与基本社会服务成本提高导致农民工工资要求不断提高，推高了企业用工成本。劳动力工资的过早、过快上升也在一定程度上导致中国的比较优势过早下降甚至消失，使中国经济过早出现去工业化的现象。

四是农民工进城速度逐步放缓，劳动力在部门间再配置对经济增长的贡献正在降低。在半城市化模式下，由于农民工得不到与市民同等的公共服务与社会福利，城市生活成本不断上升，在农村经济与社会条件逐步改善的条件下，农民的进城意愿已不再像以往一样强烈，城市新增劳动力来源已不再大幅度增加。2013年，外出农民工增加274万人，比上年增长1.7%，2014年比上年增长1.3%，2015年同比仅增长0.4%（国家统计局2015年全国农民工监测调查报告）。这表明尽管中国仍有38%的劳动力从事农业生产，远高于农业增加值在GDP中不足10%的比例，但是在半城市化制度安排下，农民工进城的速度正在放慢，劳动力在产业部门间的再配置对经济增长的贡献度正在降低16。

四、深度城市化的制度变迁与经济持续增长

在双轨制与半城市化模式下，大量低成本的劳动力进入城市带来中国30多年的高速经济增长。但是，近期以来随着农民工工资上涨，制造业比较优势过早衰减，人力Y本的培养机制受到户籍制度等城乡分割制度的阻碍，城市市场发育不足，制造业产能严重过剩，农民工进城对经济增长的贡献正在逐步下降，劳动力市场双轨制与半城市化模式的成本和弊端显现出来。解决这一问题的核心是逐步改革劳动力市场与社会保障制度的双轨制，打破地方政府与城市居民的福利垄断与既得利益，实现公共服务均等化，逐步完成农民工市民化即深度城市化。只有提高城市化的质量与深度，顺利推进城市化进程，才能为中国经济增长带来持续的需求与动力。

首先，实现政府职能与行为模式的转型，顺利推进双轨制改革。改革开放以来，在财政分权体制与双轨制制度框架下，城市政府逐步成为趋利的经济主体，偏离了提供普遍性公共服务和社会福利的政府角色定位和职能，城市政府获得了双轨制模式下经济增长和税收收入增加的好处，却不愿意让农民工分享经济与税收增长带来的社会福利增加。因此，改革劳动力市场双轨制的关键就是改变地方政府忽视公共服务的趋利性、本位性的行为模式，使其有激励和财力从事均等化公共服务。具体来说，就是要改革1994年实行分税制以来地方政府财权有限、支出责任过大的财税制度，建立财权与事权相平衡的财税体制，塑造地方政府提供普惠式公共服务的财税激励。目前亟需强化中央财政在全国性公共产品中的供给责任，建立财政转移支付与农民工市民化相挂钩的机制，根据城市所有成员的公共服务需求分配中央政府的转移支付。同时，赋予地方政府与其事权责任相匹配的财政来源，逐步实施房产税、消费税、遗产税、环境税等税制改革，造就农民工市民化的财政基础。

其次，借鉴价格领域双轨制改革的经验，逐步缩小农民工与城市居民的福利与权利差异，最终实现城乡之间、城市内部公共服务均等化。根据价格领域双轨制改革的经验，在不降低城市居民福利的前提下，逐步提升农民、特别是农民工所享受的公共服务和社会福利水平，逐步缩小城乡之间、城市之间、城市内部不同阶层与人群之间的公共福利差异，最终使全国人民都能够享受到无差别的公共服务。惟其如此，才能减少大中城市的福利制度壁垒，减少既得利益者对农民工市民化改革的抵制；才能扩大内需市场，解决产能过剩问题；提高全民素质和人力资本水平，使中国逐步实现技术进步和产业升级。

第三，消除劳动市场不合理的管制和进入壁垒，建立城乡统一、自由的劳动力市场。户籍制度是城市劳动市场中最主要的管制性制度和进入壁垒，城市政府通过户籍制度分配稀缺的公共资源，只有逐步消除劳动市场的不当管制和进入壁垒，积极推进户籍制度改革，加强养老金转移接续改革，促进劳动力跨地区流动，才能建立城乡统一、灵活高效的劳动力就业市场。国务院发展研究中心课题组（2010）运用CGE 模型分析了农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响，指出农民工市民化可促进消费和投资增长，改善消费结构，增加对工业品和服务业的需求17。王美艳（2016）利用2010 年城市劳动力调查数据研究表明，如果农民工转换为城市居民身份，按照城市居民的消费模式进行消费，但其禀赋特征保持不变，其人均总消费将大幅增长27%。如果将农民工的收入水平、养老保险覆盖水平和受教育水平等禀赋特征不断改善考虑在内，农民工的消费潜力将更大18。

第四，改革教育与培训制度，改善农民工及其家庭成员的人力资本。社会保障支出和人力资本投资应成为人口城市化支出的重点，这些投资将为中国产业升级与经济持续增长奠定社会与人力资源基础。中央政府已决定将9年制义务教育改为12年，这是提升农民工及其子女人力资本的深远举措。实行12年义务教育后，城市政府和公立高中就没有理由不接收农民工子女，当前亟需促使各级政府认真贯彻这一决定。要利用学前教育、职业教育、网络教育等多种手段加强对农民工及其子女的教育与培训，建设能够供农民工使用的普惠性文化教育、医疗卫生基础设施，如社区活动中心、社区图书馆、文化活动中心等。以社区图书馆为例，图书馆为包括农民工及其子女在内的城市居民提供了学习与交流的重要社会场所，能够有效缓解农民工住房条件的不足。

第五，统筹兼顾、运用多种形式解决农民工的居住需求。在城市规划与城市建设进程中，应充分考虑农民工不断增长的住房需求，为农民工预留住宅用地与生活空间。改革城市保障房制度，将农民工纳入保障房的供给范围，鉴于城市居民的住房自有率已大幅提高，各级政府应逐步将农民工列为保障房分配的重点。针对农民工的住房建设，加上相关基础设施投资、装修、建材、家具、家电购置等，将有效拉动经济增长。

注释：

① 王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期。

② T. G. Mcgee， The Urbanization Process in the Third

World， London： G. Bell and Sons Ltd.， 1971， （2）， pp.134-135.

③ 郑艳婷、刘盛和、陈田：《试论半城市化现象及其特征》，《地理研究》2003年第6期。

④ 王春光：《对中国农村流动人口“半城市化”的实证分析》，《学习c探索》2009年第5期。

⑤⑧ Lawrence J. Lau， Qian Yingyi and Ro-land Gerard， Reform Without Losers： An Interpretation of China’s Dual-Track Approach to Transition， Journal of Political Economy， 1998， 108（1）， pp.120-143.

⑥ 杨开忠、陶然、刘明兴：《解除管制、分权与中国经济转轨》，《中国社会科学》2003年第3期。

⑦⑨ Lin Rifu， Demystifying the Chinese Economy，

The Australian Economic Review， 2013， 46（3）， pp.259-268.

⑩ 蔡P：《推进全面配套改革》，《经济理论与经济管理》2012年第10期。

11121516 国务院发展研究中心、世界银行：《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》，中国发展出版社2014年版，第24、6、17、10页。

13 经合组织发展中心：《世界变革中的产业政策》，上海人民出版社2015年版，第3页。

14 陆铭：《玻璃幕墙下的劳动力流动――制度约束、社会互动与滞后的城市化》，《南方经济》2011年第6期。

17 国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响》，《经济研究》2010年第6期。

18 王美艳：《农民工消费潜力估计――以城市居民为参照系》，《宏观经济研究》2016年第2期。

作者简介：李英东，西安交通大学经济金融学院副教授、博士生导师，陕西西安，710061。