浅议《预算法修正案草案》

[摘 要] 预算是一国政府管理社会的工具，亦是一国社会治理政府的工具，预算法起的作用是：控制政府的公权力不能随便使用。预算法修订草案自8月5日公开征求意见一个月期满时，全国人大收到的意见总数达31万余条，预算法的关注度仅次于劳动合同法，远远超过当年个人所得税法修正案创下的纪录。这样一部受人瞩目的 《预算法修正案草案》我个人以及社会上很多学者都认为目前存在些许问题有待研究。

[关键词] 预算法；草案；问题

【中图分类号】 D992.21 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）05-058-1

一、《预算法修正案草案》立法宗旨以及预算法基本原则都没有充分体现预算法使命

草案保留了现行预算法的规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”可以看出草案之中只强调政府的职能和权力，而没有体现出预算法控制政府不能随便使用公权力的使命。这是与预算和预算法目的是冲突的。

此外草案第九条规定，各级预算应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则。显而易见，此条遗漏了一个最重要的公开透明原则，而公开透明则是现代预算制度的核心原则。所以建立一个看得见的政府离不开预算的公开透明，并且做到全过程公开，才能受到公众的监督、社会监督。更何况草案此条规定不是准确严谨的法律用语更像是政治术语。关于预算法应坚持的原则个人认为学者朱为群坚持的三个原则比较符合预算法的精神，即公开透明、完整独立、收支平衡。

二、财政专户在预算收入、收纳中的作用明确化，可能会产生消极影响

《预算法修正案草案》第51条中规定，“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠”。一方面由于管理过于松散，增大了国库资金的运作风险，财政人员私自挪用专户资金的案件屡禁不止；另一方面由于国库资金过多的体外循环，给权利寻租带来了方便。因此，国家应当逐步减少、裁并财政专户，缩小专户的数量和规模，国务院特别规定除外。此次草案将预算收入存入财政专户法律条文化，有害于国库资金风险防控和国家财税体制改革，势必加重财政专户设置和管理的混乱局面。

三、国库的经理权

原第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”在本次修正案草案中进行了删除，改为“国库管理的具体办法由国务院规定”，并赋予财政部门管理和监督国库的职权。国际通行的预算管理规定，国库具有相对独立性，属于第三方预算管理机构。此次修改草案把国库经营权收归到国务院，人民银行地位由原来的经理变为，并且要受到财政部门的管理与监督，而通行的国际惯例要求权限相对分离，此次草案与国际惯例有很大差距。目前人民银行作为国家的中央银行，属于国家机关，在金融机构中处于最高地位地位，是银行中的银行。经理国库较国务院能站在更为专业、客观、公正地行使职能，在执行财税政策、财经法律法规方面更有保障。

四、建立以及完善绩效预算相关管理制度

绩效预算，是指政府部门先确定需要履行的职能及为履行职能需要消耗的资金，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成工作的情况，其典型特征是以能否实现预期目标为导向，核心目标是实现对财政资金从注重对投入的过程管理转向注重对支出的效果管理。实现核心目标手段是建立绩效预算评价体系。绩效预算卓有成效地解决了西方上个世纪70年代末以来严重的财政危机、低下的工作效率等问题。目前法治发达国家正从重视预算投入向重视预算产出转变，普遍建立和完善了绩效预算管理制度，提高了预算资金效用。

此次预算法草案针对我国当前行政机构只讲投入、不讲效益、高成本、低效率、财政资源浪费严重等问题，应当明确建立和完善绩效预算管理制度。以便利用绩效预算，节约财政资金、有效控制行政成本、提高财政资金使用效率。尤其针对我国存在着年底突击花钱的现象，绩效预算管理制度可以从根本上予以杜绝。加拿大在年度预算编制时，政府各部门都要先提交计划和工作重点报告，明确工作目标及所要达到的绩效。在预算草案提交议会前，要前期磋商、组织公众咨询，并对具体项目进行评估。在预算实施过程中，建立监测、评估机制对预算项目进行监控和绩效测量，并实施行政问责制与绩效激励。一旦投入没有达到相应绩效目标，政府将承担相应的责任。

总之，笔者认为《预算法修正案草案》虽目前还存在很多缺陷和不足，但所取得的进步也是有目共睹的。有关预算公开、预算的原则、预算收入超收、预算编制的权责划分等方面，《预算法修正案草案》有很大进步。可以预见不久的将来《预算法》将会取得快速发展，各种不法现象也将得到根本遏制。

参考文献：

[1]张富强.论我国财政转移支付立法的缺陷与完善[J].现代财经―天津财经大学学报，2012，（10）.

[2]梁文永，张富强.德国财政转移支付制度的特色[J].中国政治，2 008，（4）.

[3]刘剑文，侯卓.公共财政视野下的预算法修改[J].中国法律，2012，（1）.

作者简介：刘豫（1986-），男，汉族，河北邢台人，兰州大学法学院，研究方向：法学。