海南旅游消费者权益保护初探

摘要：海南国际旅游岛建设已上升为国家的战略。但是在发展旅游业的同时，却出现了消费者权益不断受到侵害的现象。在海南国际旅游岛的快速建设中，旅游消费者权益的保护是必不可少的一项工作。本文从旅游经营者、政府、消费者自身的维权、完善法制环境等方面寻求保护旅游消费者权益的有效途径。

關键词：国际旅游岛 旅游消费者 权益保护

海南建设国际旅游岛的方向是国际化的、高层次的，海南除了应凭借其独特的自然风光优势外，还要用人文气息去吸引世界各地的旅游爱好者。旅游消费者虽然比较注重观光休闲，但要知道一个兼有自然风光和高尚人文精神的旅游胜地更具有吸引力，隐喻就是个坏了名声的地方会让游客望而却步。2012年和2013年年初在三亚所发生的相關事件已经对海南的旅游产业造成一定负面影响。有必要探寻旅游消费者权益保护的源头，找出保护旅游消费者的有力措施。

一、旅游经营者和旅游消费者权益保护

旅游市场也是主要由经营者和消费者组成。旅游经营者对旅游消费者权益保护的意识和旅游经营者的规范经营对消费者权益保护至關重要。

旅游企业属于盈利性的组织，追求利润无可厚非，但旅游经营者要明白只有走长远的发展道路才能让企业走得更远，同时会更加壮大。如果仅仅注重眼前利益，忘记声誉这个相对来说更重要的“资产”会是企业犯的最大错误。有些经营者为了获得蝇头微利，绞尽脑汁想出各种“自作聪明”的办法：旅游合同中的“免责条款”（“旅游活动中实行风险自担原则”“旅行社旅游活动中发生的不可抗力和意外事故不承担任何法律和经济责任”等）、“霸王条款”（将工商部门和市旅游部门共同制定的合同示范文本“移花接木”，加入一些对消费者不公平的条款，或者另外以附件形式约定双方权责）、最低消费（不只是高档酒店设置最低消费，就连一些普通的饭店、大排档也设置最低消费）等。孰不知这些做法无论是从道德还是法律方面考虑都是不利于自己的，既不道德又违反法律，而且还损害到自己的声誉，断送企业的长远发展之路。所以，无论是从法律对保护消费者权益、维护公平公正旅游市场秩序的角度，还是从企业长远发展的角度，重视消费者的利益都是必须的。笔者认为，旅游经营者应努力做到以下方面：

1.强调旅游经营者的社会责任。企业的社会责任已经不是一个新话题。但在海南建设国际旅游岛的大背景下，每一个旅游经营者应该意识到其所肩负的社会责任，因为自己的行为可以会影响到所在地区，乃至整个海南的旅游形象，所以，社会责任尤为重大。经营者更应该意识到保护旅游消费者的利益也就是保护自己的长远利益，不仅是在承担企业的社会责任，而且是企业在社会公众中树立形象的良好途径。从这点来看，旅游企业应强化自律意识，自觉维护消费者权益。

2.经营者除了在思想上意识到对消费者权益保护的重要性以外，还应更多地体现在其日常的经营活动中，尤其是自己公司的员工——导游。由于大部分游客一般都是跟团游，导游实则成了中介人，这个环节就是消费者被骗的疏漏点，有新闻报道称导游、司机拿回扣最高可达90%，甚至还有针对导游拿回扣的顺口溜：“全国旅游一盘棋，团费低廉把人迷，导游上窜又下跳，只为最终回扣提”。要知道：高回扣的行为不但是商业欺诈，还是一种典型的商业贿赂，属违法犯罪行为，不仅仅要承担相应的民事责任（即退赔的问题），还要承担行政处罚（达到一定金额构成犯罪的，还会承担相应的刑事责任）。无论是现存的导游吃回扣事实，还是游客的關注都足以让经营者觉醒：消费项目公开，消费价格公开，导游中介费公开。不能因为某些害群之马而“击毁”了整个旅游业。

3.旅游经营企业应从打造品牌出发，加强自身经营信息的建设。作为旅游企业来说，无论是旅行景区还是旅行社，应当从旅行行业的职业操守入手，从顾及长远利益，打造信誉品牌，不能让普通消费者去挑战一个又一个的企业，最后让消费者破财、劳心、费力地为整个行业买了单。即使不能让每个企业都创造出自己企业独有的风格，但也要力争在行业中站得住脚，慢慢树立自己的信誉。

总之，在全球金融危机还在蔓延的今天，企业自觉维护消费者的权益不仅强化了经营者的社会责任，促进消费和拉动内需，而且也是企业占领市场份额、赚取利润、增强抗风险能力的有效途径。

二、政府和旅游消费者权益保护

旅游经营者和消费者是旅游市场的基本主体，而政府也是旅游市场的主要主体。政府的作用主要体现在引导、促进、教育和监管方面。

（一）政府的引导作用

政府可以通过制定产业、税收等各项专项政策，引导消费者的消费需求。例如，海口市政府在2011年12月12日颁布了《海口市产权式酒店管理暂行办法》，该办法引导消费者加大对产权式酒店及分时度假产品的消费。此外，产权式酒店属于负责、高端，集房地产开发及旅游于一体的产品，也必将引导消费者在人力、物力和财力上加大对自身的教育投入，这也进一步为消费者进行消费教育创造必要的现实条件。

（二）政府的促进作用

政府对旅游产业的促进作用可以分为对经营者的政策扶持和对消费者的补助措施。在对消费者的促进作用中，有的政府发放一般的消费券，可以用于购物、餐饮、旅游等消费；有的则仅仅限定于特定的消费领域。比如，南京市政府就曾经向市民发了上千万元的旅游消费券，目标是拉动三亿元的消费。

（三）政府的教育作用

政府各部门可以各自所具备的优势为消费者提供专业性的高质量消费教育服务。例如，通过定期举办专题性的报告、专题展览等方式方法来普及旅游消费基本知识，提高消费者的权利意识和维权能力。还可以邀请工商、旅游、广播电视、律师等专业人士在城市的重要景点与消费者进行互动活动，零距离解决消费者问题。例如，浙江省诸暨市政府2012年11月建立的由工商、发改、公安、建设、交通运输、农业、文化广电新闻出版、卫生、食品药品监督管理、质量技术监督、烟草、旅游、服务业发展、银行业监督管理等14个部门参加的诸暨市消费者权益行政保护联席会议制度，并成立了消费维权服务中心，联手打造消费“大维权”格局，大大降低消费者的维权成本，实现“零距离”维权。

（四）政府的监管作用

监管是政府对社会公共事务行使管理职能的体现。监管部门的疏忽会使旅游市场旅游产品的物价失去控制，2012年的“三亚宰客门”事件就是一个例子。工商部门的疏忽会使一些不法经营的旅游企业进入市场；物价部门的疏忽会导致消费者遭受暴利的侵害；公安部门的疏忽会使消费者的财产甚至人身安全失去保障等，一个部门的不作为还会引起一连串的连锁反映。充分发挥政府职能部门在消费者权益保护中的作用是市场经济环境发展的要求，更是旅游业发展的重要保障，屡屡出现的旅游业“丑闻”是旅游市场的政府监管出现“脱节”或相互推诿的结果。

为了更好地实施监管，政府可以建立以旅游行政管理部门为主体，包括工商、公安、卫生、质检、宣传、物价、消费者协会等部门参与的联动机制，如旅游与物价部门联动，科学合理指旅游企业制定旅游产品价格。旅游与工商、公安部门联动，严厉打击非法从事旅游经营活动的行为。例如，杭州市工商局自2012年4月下旬起在全市范围开展的为期三个月的旅游目的地环境秩序专项执法整治行动，围绕“吃、住、行、游、购、娱”，重点对旅行社、旅游购物点、宾馆餐饮等的经营行为进行检查和整治。旅游与宣传部门联动，充分发挥广播、电视、报刊媒体在市场监管、政策法规宣传、企业违法违规曝光、行风评议、旅游消费者投诉等方面的积极作用。再如，2012年重庆晨报启动“2012-2013年重庆维护消费者权益十佳品牌”和“十大行业损害消费者权益现象”的评选活动，消费者用口口相传的评价，对地产、汽车、教育、家居、金融、医疗、旅游、购物、餐饮等十大行业的产品及服务进行评选。

政府只有形成各部门权责明确、各司其职、相互配合的联动机制，才能真正杜绝有關部门的“各自为政”，真正做好旅游消费者的权益保护工作。

三、旅游消费者的自身维权作用

如上文所述，旅游消费者是旅游市场的基本主体，因此，消费者不是被动地参与旅游市场，更不是经营者置于砧板上的鱼。现实中，多数消费者权益被侵害时，一般都会采取一种大事化小，小事化了的态度，认为如果再去与对方纠缠，其结果还是对自己不利，如果去诉讼或仲裁不仅还要再花律师费和诉讼费，而且还浪费时间。正是消费者这种怕事或十白麻烦的态度使得经营者越来越肆无忌惮。当然也不排除一些消费者确实不知该如何保护自己的权益，不知该向谁求助的情况。针对以上这些问题，建议采取以下措施：

（一）旅游消费者必须提高权利意识。在市场经济条件下进行消费，当自身的合法权益受到侵犯的时候，消费者应当自觉拿起法律武器捍卫自己的合法权益，要摈弃那种大事化小，小事化了的消极态度。政府和舆论也应积极帮助消费者改变传统的消费维权意识。

（二）消费者也应自觉学习一些维权办法，不断提高消费的能力。现在，了解消费维权的途径很多，消费者可以向身边的人询问，可以在网上查，甚至是咨询律师等法律专业人士。随着金融消费、产权式酒店消费等高端产品的出现，消费者只有掌握一定的专业知识才能更好地消费及维权。也只有明白自己的权益，才能在自己的权益受到侵害时采取合适的行动来维护自己的权益。

（三）树立合理、绿色、和谐的旅游消费理念。消费者和经营者就好比一枚硬币的两面，只有通过双方的努力才能促进旅游市场的健康、持续发展。例如，旅游市场的“零负团费”现象屡禁不止，也跟我们消费者喜欢贪便宜的心理有關。“羊毛出在羊身上”，既然是不用掏钱去旅游，就得忍受购物、劣质服务的折磨。另外，有的旅游者还出现乱丢垃圾、乱吐痰、乱刻画等不文明行为。所以，消费者应明白自己的消费行为不仅關系到自己的利益，同时也是形成社会优良风气的要素，健康、环保、节约的消费理念有助于整个社会经济的发展。

四、旅游法制建设对消费者权益的保护

我国当前關于旅游的法律法规并不能满足旅游业的发展，行业内的监管体系不具体，可操作性较低，对旅游消费者保护的力度大打折扣。作为旅游市场的基本法《旅游法》还没有正式出台，许多旅游合同纠纷，往往要根据《合同法》等法律来处理，但旅游业有其特质，不同于其他一般商品，旅游产品还具有精神消费的属性。通过《合同法》处理，游客得到的往往只是物质赔偿（并且往往还不能得到充分的赔偿），其精神损失根本得不到补偿。因此，将来出台的《旅游法》应当充分考虑保护旅游消费者的合法权益，为消费者快捷的维权渠道。具体法律环境的完善主要体现在如下方面：

（一）配合国家《旅游法》的出台，海南应制定自己的旅游条例

例如，《旅游法（草案）》规定包价旅游合同应当采用书面形式，并包括下列内容：组团社、地接社的基本信息；旅游行程安排；交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准；游览娱乐项目的具体内容和时间；自由活动时间安排；旅游费用及交纳的期限和方式；法律法规规定和双方约定的其他事项。海南应在国家的标准之上制定更为详尽、操作可行的旅游合同范本，在全省内推行，更好地保护旅游消费者的权利。

（二）加强旅游执法的力度

随着国际旅游岛建设正式上升为国家战略后，海南已不断加快旅游立法工作。2011年集中出台《海南国际旅游岛建设发展条例》、《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南经济特区旅游景区景点管理规定》和《海南经济特区旅游价格管理规定》等5部旅游法规，2012年又通过《海南经济特区旅馆业管理规定》、《海南经济特区旅游客运管理若干规定》。这些地方性法规对合理开发和利用旅游资源、扼制旅游景区重复建设、加强旅游服务设施配套、规范旅游商品经营管理、提升旅游服务质量等作了较为全面和详细的规定。法规还建立旅游定价异议机制；主要节假日、重大活动期间，价格主管部门按时相關旅游价格信息；旅行社不得以零负团费经营，低于旅游成本招徕旅游者可处罚1万至10万元罚款，情节严重者吊销营业执照；旅游景区根据安全及服务质量等要求，确定接待承载力，实行流量控制，并向社会公布等。

海南的这些地方性旅游法规规定已走在全国的前面，现在存在的主要问题是：如何提高执法质量，加强联合执法力度，将这些好的规定落到实处。

（三）完善旅游纠纷申诉程序规范

当前，旅游纠纷申诉规范不健全是影响旅游纠纷有效申诉处理的重要因素。目前受理旅游纠纷申诉的机构主要有各级工商部门的消费者协会和国家旅游局下设申诉机构。其中，消费者协会是受理一般的各种消费申诉案件，其处理是依据消费者保护法、合同法等，其处理作业程序规范已基本完备。而国家旅游局下设各部门则只能依照旅游投诉暂行规定受理旅行社与消费者的纠纷案件，这两者的处理结果会存在不少差异。所以，建议消费者协会及国家旅游局的相關申诉机构针对影响旅游纠纷有效申诉处理的各种因素及旅游服务产品的专业特性，制定更为合理的旅游纠纷处理规范，以改进旅游纠纷申诉处理的效能。也可以建立一套专门消费者权益仲裁机制，专门用于解决消费者权益纠纷。海南的各级法院已成立了旅游法庭，这也是为加强旅游纠纷审判，提高案件审理效率的一种举措。当然也可以把社会媒体与消费者权益的维权机构联系在一起，使执法过程更透明化。例如，河南焦作晚报与市消协联合推出主题活动——“三一五维权直通车”，其分为几个板块，“维权大讲堂”板块（对于市民反映比较集中、存在共性的一些消费话题，报纸邀请消协工作人员和专家予以探讨分析），“维权一线”板块（直击工商部门的打假现场，还原维权整个过程，记者跟随工商人员现场执法行动，将最生动的新闻呈现在读者面前）等。

结束语

为了更好的保护消费者的权益，同时促进海南国际旅游岛的建设，消费者权益保护的议题必须引起高度重视，而且必须采取有效措施，并付诸实际的行动。当然，要建设国际化的旅游岛还应借鉴国外一些旅游业较发达的国家的有關消费者权益保护的措施，但是，做好全面工作还必须先从自身也即国内的消费者权益保护做起。既然是消费，各国的遇到的问题也都大体相同，主要的差别主要是在对问题的态度和处理方面。就笔者个人浅见，找到问题的根源，解决问题，才是保护消费者权益的根本路径。