不为“鬼城”而造城

如果城镇化急于求成，片面追求城镇化率，用政策导向指挥棒鼓励各地提高城镇化率，地方政府崇拜城镇化率像崇拜GDP一样，那一定会带来巨大风险和挑战。

2013年，中国城镇化率达到53.7%，城镇常驻人口达到7.3亿。过去20年，中国处于快速城镇化过程中，当然这个过程还未结束，中国城镇化的峰值预计在70%～75%。按照国家新型城镇化的规划目标，到2020年中国的城镇化率将达到60%，2030年将达到66%左右。这意味着从现在起到2020年，中国要新增城镇人口约1.26亿人，到2030年新增城镇人口3亿人。到2030年，中国将有10亿人住在城市，其中相当一部分是中等收入阶层。这在世界城镇化历史上是一件大事。

21世纪影响世界的大事

随着城镇化进程不断推进，中国将需要进口多少粮食？需要进口多少石油？需要进口多少芯片？中国目前进口石油、大豆花了1200～1300亿美元，中国IT产业高级芯片80%靠进口，进口芯片花的外汇比进口大豆和石油还要多。诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最大的两件事，一个是美国高科技产业发展，另一个是中国的城镇化，可以说中国城镇化的速度和规模是史无前例的。

现在已经达成共识――城镇化可以创造巨大内需，可以为经济增长注入新动力。人口向城镇集聚、产业向城市集中可以产生集聚效益，提高生产率。经济活动在城市集聚有利于新思想传播，有利于创新，有利于产业结构优化。城镇化是现代化的必由之路，中国要解决农业、农村、农民问题，不能单独就农业论农业，就农村论农村。只有通过城镇化转移农民，才能从根本上化解城乡二元结构问题。

但是从全世界的经验来看，城镇化也可能带来负面影响。近年我在非洲、拉美和亚洲一些国家考察，这些国家认为城镇化会带来一系列问题。有些国家因为城镇化，城市出现大量贫民窟，失业率居高不下，人们集中到城市后，对城市的管理和稳定提出新挑战。如果城镇化急于求成，片面追求城镇化率，用这个政策导向的指挥棒鼓励各地提高城镇化率，地方政府崇拜城镇化率像崇拜GDP一样，那一定会带来巨大风险和挑战。这绝对不是危言耸听。

总理在今年的《政府工作报告》中，对新型城镇化的表述是：坚持走以人为本、四化同步（农业现代化、工业化、信息化、城镇化）、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。国务院发展研究中心在研究这一问题的过程中，提出走新型城镇化道路要处理好三大关系：

一是产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系。城镇化是人口聚集的过程，人口聚集的背后是产业的发展，是就业机会的创造。片面追求让人到城里来，没有产业支撑，没有就业机会的创造，一定会带来严重的城市病。

二是城市经济发展、资源利用和环境承载能力的关系。全国城市常驻人口已经达到7.3亿，北京、上海是特大型城市，人口超过2000万。有经济学家认为，北京可以容纳6000万人，深圳可以容纳3000万人。任何一个城市的资源和环境承载能力是有极限的，估计北京市长和深圳市长，根本没办法想象拥有6000万人、3000万人的城市如何管理。如果北京再增加3000万人，水资源就没法承受。

三是城市化是农村人口向城市集聚，如何处理好城市空间优化布局和城乡协调发展的关系。中国不可能像新加坡一样完全成为城市化的国家。中国的现代化程度无论如何发展，将来一定有一部分人住在农村，而且到了一定阶段还可能会出现“逆城市化”，有些城里退休的人或者老教授、画家，更愿意搬到农村生活。现在韩国就鼓励人从城市到农村去，并制订国家计划，每年有5万人去农村，政府帮助人们找住所和重新创业。中国未来也会走到这一阶段。一方面推进城镇化，另一方面人口在大中小城市之间、在城乡之间如何布局，这是在进行城镇化顶层设计时必须考虑的问题。

中国的新型城镇化应该是高效、包容、可持续的城镇化。高效的城镇化是促进生产要素在城乡之间、城城之间、城市内部优化配置，增强城市创新能力，实现城镇化的集聚效应。包容的城镇化关键词是参与、共享，让全体人民，特别是农民和弱势阶层参与发展，公平分享城镇化成果。参与最重要的是创造更多就业需求，共享最重要的是公平、平等的公共服务。可持续的城镇化是以生态文明的理念为引领，构建绿色产业体系，形成绿色消费模式，增强绿色保障能力，实现人与自然的和谐相处。

北京郊区为何被称“睡城”

目前城镇化在增进经济效率方面的作用还没有充分发挥，城市的集聚效率不强，城市资源利用和配置效率不高。其中突出的问题是资源利用尤其是土地的利用效率不高。

城市开发强度是城市建成区面积占国土面积的比重，对比城市开发强度数据可以发现，中国城市的开发强度已经很高了，北京为22%，扣除山区后的开发强度高达57%，上海是43%，深圳为47%。深圳的面积为2000多平方公里，几乎开发过半了。而日本全国的开发强度只有16.5%，日本三大都市圈的开发强度为16%。法国巴黎大区为21%。在中国香港，面积只有1104平方公里，不到北京的1/10，中国香港的人口为700多万，它的建成区面积只有260平方公里，还有500多平方公里被划成保护地区，中国香港对土地的利用比较节约，还储备了大量的土地。在中国香港，人们能够感受到当地容积率高，到处是高楼，同时看得见山，望得见水。

在中国内地，地级市城市200多平方公里的开发区很多，上百平方公里的开发规划非常常见。从土地利用结构来看，这明显不合理，当然这和当前的发展阶段有关。比如现在城市土地利用结构当中，工业用地占的比重太高，大约占到30%，而居住用地占的比重偏低，这和城市产业结构有关。伦敦、纽约、巴黎等大都市的GDP当中，工业增加值没有一个超过10%。在北京的经济结构中，工业仍然占到30%以上，天津占50%以上，武汉占56%，城市的工业占比偏高。

中国城市土地利用结构存在明显不合理。世界城市居住用地比重情况中，伦敦为46.7%、首尔为62.5%、纽约为42.2%，而北京居住用地只占30%。2013年的中国建设用地总数为73万公顷，其中基础设施31.7万公顷、工矿业21万公顷、房地产20.3万公顷，在这20.3万公顷房地产用地中，保障房用地占到1/3以上，商品房建设的土地供给比重偏低也是房子越来越贵的原因之一。

中国一线城市的容积率普遍偏低。现在北京住宅容积率一般限制在2.5以下，上海是2.5，而纽约高达12。对比广州和首尔，100平方公里以内的人口密度，广州是1.5万～3.5万人，首尔是2万～2.5万人，随着城市往外扩展，广州的人口密度急剧下降，而首尔的人口密度下降却非常平缓，100平方公里和500平方公里内的人口密度差距不大，人口在城市的分布相对均匀。这也能解释为什么北京的郊区被称为“睡城”。在北京郊区买房的人，无法在当地就业，当地没有建立公共服务体系，在郊区买房子就是为了睡觉。早晨5点出来，晚上9点到家，成了朝五晚九，而不是朝九晚五。

这种城市规划模式，造成在郊区居住并就业的人占比偏低，而通勤人群占比太高，给城市交通造成巨大压力，也使中心城市的房价较高，城市病严重。这反映了城市规划理念存在问题，城市一旦建起来，相当于泼出去的水，覆水难收，不可能把楼推倒重新再盖。中国很多城市的规划刚做了20年就已经落后了。

现在发达国家鼓励建立小街区，推行“慢城市”运动，人们出门5分钟就能见到绿地，上班距离步行不超过20分钟，慢下来。现在中国什么都快，在北京，很多人每天上下班需要两三个小时，这就是效率的损失。城市本身可以产生集聚效率，提高效率，但是城市规划布局不合理，城市病严重，城市本身又会造成效率的损失。

解决“城市病”的改革

新型城镇化必须走可持续发展的道路。中国有69个资源枯竭型城市，占118个资源型城市的58.5%；400多个缺水城市，占661个城市的2/3；在500个大型城市当中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织的空气质量标准，全球10个污染最严重的城市有7个在中国。中国单位GDP的能耗是世界平均水平的2.2倍，是发达国家的3～4倍。

所有的工业化国家都经历了环境污染的阶段。在伦敦1952年的烟雾事件中，12月2日～6日，大雾导致1万多人死亡，1956年英国对此立法。洛杉矶烟雾水平从20世纪70年代至今降低了70%，高臭氧浓度提醒天数从184天降低到几乎为零。东京的空气清洁计划以富士山能见度为焦点，20世纪60年代一年中只有20天能看到富士山，如今，这个天数超过130天。

数据显示，中国部分城市的人均碳排放已经很高。如果资源利用方式不转变，城市化快速推进，在2020年以前，一些城市人均碳排放可能超过美国。

国家发展和改革委员会对中国230多个地级市、中等城市的产业结构进行研究，发现中国的一些中等城市的产业结构中工业占比偏高，工业主导产业结构，而服务业占比偏低。中国人均碳排放高正是因为工业人均碳排放过高，工业使用的能源占70%以上。东京、伦敦、纽约等城市人均碳排放为什么这么低？因为在这些城市的经济结构中，工业占比不到10%。产业结构不调整，工业比重过高，碳排放就降不下来。

当前，中国一些城市面临环境问题，这也与资源价格没有理顺有直接关系。在哥本哈根，简直就像在童话世界，满街都是骑自行车的人，当地人均自行车拥有量全球第一，城市中到处是绿地，到处能看到水面，而当地的水费比北京高出约15倍。当环境越来越糟糕时，城市可持续发展不光是政府的责任，不光是企业的责任，居民也有责任。这些资源的收费水平弥补不了成本时，城市如何可持续发展？

怎么实现城市高效、包容、可持续的发展？关键要靠改革，推动重点领域和环境等关键环节的改革。

一是提高城市的包容性，逐步消除户籍人口与非户籍人口间的不平等的待遇和差距，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，逐步创造居民自由迁徙的公平环境。

现在中央已经明确实施差别化落户政策，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理确定100万～300万人口的城市落户限制，合理确定300万～500万人口城市落户条件，严格控制500万以上人口的特大城市人口规模。

农民工的市民化不是简单地给农民工发居住证、户口，本质问题是公共服务的均等化。我们提出农民工的市民化，农民工个人要融入企业，农民工的子女要融入学校，农民工的家庭要融入社区，农民工群体要融入社会。

二是解决土地资源更高效利用的问题。我国产业用地效率不高，工业用地容积率仅为0.3～0.6，远低于1.0的国际平均水平，要减少工业用地适当增加生活用地特别是居民用地。有的城市工业用地三四十万元一亩，实际上和企业谈压到三五万元甚至零地价一亩。要解决土地资源更加高效利用问题，要靠市场手段，让市场来配置土地，同时解决土地增值收益的分配问题。

三是城镇化需要钱，钱从哪来？最近的一系列研究认为到2020年城镇化融资需求在20万亿～50万亿元之间，国务院发展研究中心的预测结果为：21.84万亿元（基于市民化人均成本测算）和27.15万亿元（基于投资需求测算）。按现行的办法，城镇化庞大的融资需求是难以满足的。现在地方融资平台风险偏大，融资能力难以扩大；市政债发行上存在法律等方面的限制，约束机制没有建立；在现行体制下民进资金很难进入基础设施投资领域。

要建立多元可持续的资金保障机制，加强对地方融资平台的监管，使银行资金在有效控制风险的前提下支持城镇化建设；扩大市政债发行规模，提高直接融资的比重；允许民营资本参与一些领域的投资，在医疗、保健、教育、金融领域放松管制；对于一些垄断性行业以特需经营的方式引入民间资本，包括资产债权化等。

四是要实现城市的可持续发展必须向污染宣战。总理说，要像对贫困宣战一样坚决向污染宣战。要改变高碳、粗放的城市化道路，要推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节能、节地、节水的新型城镇化道路。要理顺资源税和资源费的关系，较大幅度提高资源税率。要利用科技革命机遇，大力发展绿色经济和低碳技术。最重要的改革是加强绿色治理，要更多的采取市场化的手段，提高水、能源和交通等城市服务价格，使之可以完全覆盖成本。特别是空气污染、水污染治理，要超越行政边界，采取跨辖区管理的机制，这也是改革。

现在城市要解决城市病，交通是个大问题，从全世界来看，北京、上海要加紧完善公共交通和绿色交通，国外叫做TOD（以公共交通为导向的开发），中国的新型城镇化提出实现100万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖。现在很多小区到地铁都无法直达，只能借助各种交通工具，而私人轿车在大城市作为主要交通工具是不符合中国国情的。

不为“鬼城”而造城

现在一些地方之所以对城镇化感兴趣，是认为城镇化能创造更多GDP，城镇化怎么创造GDP？主要是靠卖地和房地产，靠大规模的基础设施建设。

中国的制造业投资占35%左右，基础设施投资现在大约占投资的比重不到20%。其实，城镇化要对GDP作出贡献最简单方法是盖房子。在研究过程中发现，越是中西部地区落后的地方，地方政府的财政收入就越依赖与房地产有关的税收。

我在苏州调研发现，当地税收中与房地产有关的比重大约是25%。而在黑龙江、吉林、河南的多个种粮大县，我们吃惊地发现与房地产税收有关的收入占地方财政收入的五成到六成。从短期来看，当地造城了，税收增加了，GDP也增长了。而如果没有产业支撑，没有就业的创造，这个城市过不了多少年就会成为“鬼城”。现在很多城市造的新城，入住率并不高，人口密度很低。这种情况如果曼延很危险。中央反复强调新型城镇化不能成为“造城运动”，国家新型城镇化规划特别提出，要把产业的发展、就业的转移和人口的聚集统一起来。

现在对于地方政府的考核也在改革，党的十八届三中全会报告强调，对地方政府的考核包括对负债、资源环境的综合考核。造城不能放入考核体系中，否则将形成一种导向，让地方热衷于造城，而不去推动产业发展和创新，不关心民生，那么，当地的城镇化率再高也没有用。现在国家在完善新型城镇化评价体系，也在完善这方面相关的政策。

在中央城镇化工作会议上引用了亚里士多德一句话，人们来到城市，是为了生活。人们居住在城市，是为了生活得更好。中国推进新型城镇化不是为了GDP，而是让人民生活更美好，这才是城镇化的根本目的。

（作者为国务院发展研究中心副主任，根据长安讲坛发言整理，未经本人确认，文章不代表本刊观点。）