3G时代手机媒体监管困境与对策

基金项目：本文是北京市教委面上资助项目（SM201210011003）的阶段性研究成果之一。

作者简介：冯宜，女，北京工商大学文科实践中心讲师，硕士，主要从事新媒体、数字媒体艺术研究。]

（北京工商大学 文科实践中心，北京 100020）

摘要：3g时代手机媒体监管面临的困境：内容安全威胁、监管主体缺位、相关法规缺失、市场化发展畸形。针对监管的困境，从体制、法规、经济三层面提出应对策略：建立独立监管机构，成功推行手机实名制；细化法律法规、加快产业融合的法律法规建设、完善行业自律规范；健全手机媒体产业，实施内容与渠道分别监管，构建整合的产业互动平台。

关键词：手机媒体；监管；困境；策略

中图分类号：G20文献标识码：A文章编号：1672-8122（2013）07-0110-02

3G时代，手机正从一个通讯终端向语音、数据、图像综合的方向发展，成为了高度融合的产物。产业界和学术界正在关注手机能否成为继网络媒体之后的“第五媒体”。传媒业和电信业融合开发出的新媒体形态——手机报、手机电视、手机网络、手机动漫等，突破了传统传媒业本身的产业边界，跨行业、跨产业现象日益突出，这对手机媒体的监管提出了严峻挑战。目前手机媒体监管面临众多困境，亟待研究适合于手机媒体的监管对策。

一、3G时代手机媒体监管困境

1.内容安全威胁。手机媒体化发展过程中，其内容安全的负面影响主要体现在以下几方面：一是欺诈与虚假信息传播、垃圾信息泛滥，如订购陷阱、价格欺诈、中奖信息欺诈、假婚介等大量欺诈违法信息泛滥。二是负面信息造成信息污染和不良社会效应，如违法乱纪类短信及借助3G手机网络功能传播黄色信息。三是手机病毒带来的信息安全，3G时代的到来，使各种病毒在手机中流行速度越来越快。四是3G技术催生的手机功能多样化引发侵犯版权、隐私权及手机支付安全问题。

2.监管主体缺位。手机媒体的监管体制是根据其信息传播路径，实行关联主体监管的多主体和分权的管理体制[1]。我国手机媒体监管涉及工信部、广电总局、新闻出版总署、文化部等多个部门。如手机报、手机出版，归属于新闻出版总署，手机信息通信保障归属于工业和信息化部。手机媒体各监管部门进行条块分割、分工管理，其监管边界和范围模糊，权责不明，容易造成“多重监管”或者“监管真空”。目前我国各级各类手机媒体纷纷推出手机报、手机杂志、手机视频等，相互间在传播内容、产品和服务上多有重合。广播电视和电信行业的相互准入困难，双方开展对手机电视运营主体的争夺战。另外，作为手机媒体监管部门的工信部同时担负宏观政策制定和微观监管两种不同职能，手机媒体监管体制面临“政监合一”的问题。

3.相关法规缺失。我国手机媒体监管立法仍处于起步阶段，尚未形成一个完整权威的立法体系。传媒业管理的主要规范包括《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《广播电视设施保护条例》、《电影管理条例》。工信部实施行政管理的主要规范包括《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》和《互联网新闻信息服务管理规定》。实际上手机媒体监管是在传统的产业分工管理格局下，遵循报刊、广播、影视、出版、互联网等各自对应的管理规范和法令制度等。目前，这些条例无法适应手机新媒体对产业融合、媒介融合的需求，显露出明显的滞后性。我国至今也没有出台单独针对手机媒体的政府规制。

4.市场化发展畸形。我国手机媒体和网络媒体一样，从诞生之初就采取的是市场化、商业化的运作模式，产业发展目前正处于抢滩圈地的市场培育阶段[2]。这种市场化的发展使手机媒体产业一方面获得了快速成长，另一方面也呈现出一种畸形特征，即过度的市场化+价值链局部环节的高垄断性[3]。在市场需求的驱动下，过度市场化使手机媒体的市场行为基本上处于一种自由无序的状态，出现了产业经营无序竞争、流量费存在欺诈、信息传播安全困扰等诸多问题。而电信运营商在手机产业链中控制渠道和用户资源，主导内容、服务、技术等各参与方是否能介入手机媒体，通过市场化发展也进一步凸显其在手机媒体产业链条中的局部垄断性。

二、3G时代手机媒体监管对策

针对手机媒体监管面临的困境，本文从体制、法规、经济三个层面提出应对策略。

1.体制策略。手机媒体监管首先需要体制保障，对于监管主体缺位关键是要建立第三方独立监管机构。经验表明，多主体监管不可能解决产业融合带来的所有问题，应结合我国现实情况并借鉴国外经验。在美国，联邦通讯委员会（FCC）是一家独立于政府机关并直接对国会负责的执法机构，集立法权、执行权和司法权于一身，具有综合性的监管功能。为消除美国通信产业存在的相似政令且由多个不同部门发出的问题，FCC 对无线电、有线电视、电报和电话等通信业务实行一体化管制。英国的《2003 年通信法》确立成立唯一融合的通信管制机构，即把电信办公室、独立电视委员会、广播标准委员会、广播局和无线电通信局合并为统一的通信办公室（OFCOM），负责英国电信、无线电和电视的市场的竞争和监管。该机构既不是政府部门，也不是民间组织，直接对议会专门委员会负责，在财务上只接受国家审计办公室的审计和监督[1]。借鉴发达国家的监管策略，在我国建立超脱于行业利益的第三方独立监管机构，体现出“政监分离”的监管思想，才能有效地解决融合媒体过程中遇到的问题。

对于手机内容传播安全问题，在体制层面需要大力推行手机实名制。我国已经于2010年9月正式施行“手机实名制”，但推行手机实名制并不成功。主要原因：一是推行手机实名制没有明确的法律法规支撑；二是身份鉴定如何保真；三是私人信息如何保密。但手机实名制的推行“利大于弊”，它能够保证手机信息的生产、、传播、扩散等环节能够获得真实身份验证，达到划分信息内容权责的目的，从而有效约束手机违法犯罪行为和垃圾短信泛滥。为使实名制在我国产生良好效果，必须从立法层面为实名制提供法律依据，从个人信息保护层面进行配套建设，完善监管措施，并加大处罚力度。另外，手机用户数量庞大，运营商登记工作量极大，要求运营商改进登记业务流程并提供技术保障手段，对服务提供商的名称、接入代码、接入地点等进行备案，约束信息服务提供者的行为。

2.法规策略。现行手机媒体监管法规制度的问题集中表现在两方面：一、法律法规滞后于手机新媒体发展速度，出现监管空白；二是未考虑到融合性新媒体实际需求，法规缺乏协调性、融合性、统一性，执法机关仅依据本部门的行政法规，造成了执法过程中的冲突、有法不依、执法不严的现象突出。细化法律法规，对手机媒体内容、产品和服务层面，建立针对性法律规范，使之具有更强操作性。针对利用手机及网络出现的一系列违法犯罪和伦理问题，应提出明确的法律规定，对涉及刑事案件的应量刑定罪。如美国的《通信内容端正法》、《儿童在线保护法》、《儿童互联网保护法》，对未成年人使用网络和电子装置进行明确的法律规定。如对于手机出版法律问题，2008年新闻出版总署颁布《电子出版物出版管理规定》针对的是互联网出版，并不完全适用手机。应针对手机视频、手机出版等新业务，制定更有针对性的法律规定。针对手机媒体的跨媒介、跨行业的产业特性，必须尽快制定产业融合监管方面的法律法规，使产业融合中出现的问题有法可依。如尽快制定《手机媒体管理条例》，与国家已出台的法律法规相衔接。该条例可作为手机媒体产业内各相关企业或机构依法合规经营的重要依据，并据此对手机媒体机构或企业实行科学有效的全程管理，在市场准入、运行监督、市场退出等方面形成整套监管机制[3]。对于电信行业的市场行为的监管，目前的《电信条例》只是一部行政法规，很难规范电信行业的市场行为。应尽快出台一部《电信法》，对我国电信业的资费标准、我国电信网络间的互联互通的规制、行业不当竞争行为的行政处罚和行政制裁等相关规范进行完善。如美国1996年的《电信法》和联邦通讯委员会（FCC），从立法和监管机构两个层面进行完善，这是促使美国“三网融合”顺利开展的关键。目前，手机媒体的融合性需要统一兼容性的法律规范，应尽快制定媒体融合监管方面的统一的法律体系。