各地“踏步走”?

一年增加了0.16分,看似中国公共财政透明度增加了一点,事实上相对于满分100分的评价标准,这是原地踏步,这是《2010年中国省级行政机关透明度排行榜》的调查结果。

这份榜单是上海财经大学公共政策中心的《2010中国财政透明度报告》的一部分,意欲通过政府主动公开花钱秘密的程度来评价政府透明度。

此报告是上海财大课题组历经一年社会调查而完成的,是继2009年之后第二次推出,每年一公示便引发热议。

一年增加了0.16分

21.87分,这是《2010年中国省级行政机关透明度排行榜》中31省份的平均得分。和一年前相比,中国省级财政的透明度并没有实质性的提高,仅比去年增加了0.16分,相比于满分100分来说,这点进步几可忽略不计。

《2010中国财政透明度报告》的编制方法,是上海财经大学的近百名师生,以普通公民的身份,向31个省、自治区、直辖市的信息公开办公室和财政部门索取2007年度的113个本级财政决算信息,得到的信息越多,透明度评分越高。

按照《政府信息公开条例》,各级政府信息公开机构有提供这些信息的责任和义务。但在113个项目中,政府选择主动公开的仅有10项,即使是提供信息最全面的福建省,仍然有40项信息无法获得。

和2009年的“透明度报告”相比,今年的报告除了继续公布《中国省级财政透明度排行榜》之外,又新增了《中国省级行政机关透明度排行榜》。这个排行榜对31个省、自治区、直辖市的11个部门机关的2007年省级行政收支及相关信息的透明度进行了评估,全国的整体评分平均只有3.24分。在341个受调查部门中,只有5%的部门主动公开其中的部分信息。

课题组牵头人之一、上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵说,考察政府财政透明度可以有很多视角,比如全面性、具体性、及时性、规范性等。中国财政透明度报告所考察的只是最低的标准,就是能不能把信息周全地公布出来。

难以获取的信息

2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,这也是刘小兵及其团队调研中国省级财政透明度状况的缘由。

从当年开始,课题组就用挂号信的方式,将调查大纲寄给了31个省的财政厅、社会保障部和国资委,但却只有1/3的部门给了他们回复。

在拒绝他们的部门中,一部分会直接告诉课题组,自己没有义务和责任去回答问题;还有部分则会给课题组来电或者邮件,在了解他们的调查目的是什么,其它省份的情况如何后,之后便没有了音讯;还有一些部门则按照《信息公开条例》的要求,用官方口吻给课题组回函,但从来不直接回答调查大纲上的问题,只是让课题组到一些指定网站上寻找。

但课题组很快就发现,网络是他们获取信息最少的地方,能在网上找到的内容,不会超过113个项目的10%。“政府的网站都很华丽,但实质性东西并不多。”调查组的学生李文思在自己的调查手记中写道。他发现,如果是政府不愿意公布的消息,即使是在这样一个信息爆炸的年代,你也是检索不到的。

同样的,即使是给他们回复的部门,回答也仅仅是最粗略的选项。部门预算项目、支出总分类项目、基金收入项目和转移支付项目的平均得分率分别为36.3%、34.4%、19.7%和10.8%,而随着问题细节的分解,信息透明度一路下降。

例如在政府资产负债项目上,除广东省以外的各地区均未公开任何信息,得分率几乎为0;单位预算项目这一类,则得分率甚至干脆全部为0。

该项目的前负责人,在今年“两会”上炮轰“阳光财政还要300年”的全国政协委员、公共政策研究中心主任蒋洪教授打比方说,由于政府在财政信息上的不透明,这让我们在检索相关信息时感觉就好像得了白内障,似乎看到了什么,但总也看不清。“但这些问题又不是出在我们的眼睛上,而是观察的对象上,政府提供的信息实在太有限了。”他认为。

项目越细越不公开

为了调查得更为深入,课题组在今年新增加了《2010中国省级行政支出透明度部门排行榜》,对31个省的11个行政单位的收支情况,用相同办法进行调研,但这个结果更不理想,平均分数只有3.41分。而在调研过程中,他们遭受到的阻碍更大。

刘小兵说,为了计算行政单位的办公成本,课题组会分别派出2名学生,到每个省市的各省级单位办公楼进行测量,希望根据市价计算出办公楼的价值。但这些省级单位,绝大部分都拒绝进入和拍照,学生们只好在围墙外面用步测的方法。在各单位警戒比较高的新疆,有一个学生,还被当成危险分子关进了派出所,直到学校从上海传真过去证明文件,才被放出。

很明显的是,在财政透明度调查中,随着调查项目的逐渐细分,或随着调查所涉及的项目越来越敏感,项目的透明度便越来越差。整体而言,总量的信息公布相对较多,而结构的信息相对较少;粗的数据公布较多,而细的信息则提供较少。比如说,有关“津贴补贴”与“出国费”等项目的明细支出内容,基本上就没有单位公开。

实际上,民众最为关心的,除了政府对教育、医疗、社会保障等社会性公共产品的投入之外,恰恰就是政府开支在行政、管理费用方面的制度漏洞,公款吃喝、公费旅游等铺张浪费的行为,才是造成公共财政和纳税人利益受损的最大因素。

这表明省级财政透明度仍然在低位水平徘徊,财政部门主动公布财政预算等项目的欲望并不强烈,离真正意义上的财政信息透明尚有较大的差距,刘小兵认为。

态度悄然在变化

两年下来,课题组还发现了一些有趣的现象。首先是各省的得分差距明显缩小;其次则是各省份的信息公开状况开始高度相似。

2009年,福建以唯一达到及格线的61分领跑,但到2010年,福建提供的数据开始明显减少,虽然还是第一,却比去年整整低了10分。

“还有些省份,打电话来问了其它省的进展后,突然会给我们提供一些数据。”蒋洪说。这让一些省份名次在最后时刻上升,而之前,这几个省份都说好不给的。

课题组认为,这一现象实际上反映了在现有的财政透明度体制之下,各省既不愿充分公开信息、但又不甘排名太过落后的一种矛盾心态。而这种相互观望、互通有无的心态,又导致了各省的信息公开状况高度相似。

“我们觉得,这些现象的出现,至少说明了我们的努力是有效果的。”刘小兵说,但随着排行榜影响力的扩大,随之而来的也有压力。据他们所知,有些省份集体向中央部委反映此事,要求叫停。而中心有时候会出去跟人谈一些项目,人家答应合作后,就会很委婉要求,能否不让蒋洪参加。

但不管如何,目前关于公共财政透明的趋势,看起来还是不错。今年3月底,国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、科技部四部委,率先在自己网站上晒出了今年的收支预算总表,此后,越来越多的单位,也效仿四部委,晒出各自的账本。这至少表明,中国在公共财政透明方面的意识有所提高。

根据计划,刘小兵他们关于“财政透明度”项目至少会持续5年,希望以后每年的榜单,各地出现“跑步走”。