基于风险管理视角的基层人民银行内部审计质量控制研究

基层人民银行在履行职责过程中面临着诸如法律风险、管理风险、资金风险、决策风险以及操作风险等形式多样的风险。面对风险，人民银行适时引入了风险导向审计，通过这种审计形式识别、评估这些风险，并采取有效的措施管理这些风险，将风险控制在可接受范围内。随着内审转型工作的不断深入和影响的不断扩大，如何有效利用内部审计新模式，从风险管理视角提高内部审计工作质量，更好地发挥内部审计监督作用，真正实现防控风险、提高履职效能成为一个现实而紧迫的任务。

一、风险管理与内部审计质量控制

（一）两个概念

风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程，基本程序包括风险识别、风险估测、风险评价、风险控制和风险管理效果评价等环节。理想的风险管理，是一连串排好优先次序的过程，使当中的可以引致最大损失及最可能发生的事情优先处理、而相对风险较低的事情则押后处理。

内部审计质量控制。国际注册内部审计师协会（IIA）将内部审计质量控制定义为“基于保证内部审计质量，改善机构的经营状况，规范内部审计行为的目的，对内部审计工作所涉及的方方面面的内容及工作效果进行有计划的监督、协调的活动”。

（二）何为风险管理视角的人民银行内部审计质量控制

就基层人民银行而言，审计风险与内部审计质量的关系主要包括两个方面：一方面是从内审部门角度出发。内部审计人员在政治修养、专业素养、基本技能、智力水平和掌握先进审计手段等方面的差距对审计质量造成的影响。另一方面是从被审计部门的角度出发。由于不同的被审计部门有着不同的业务操作，其风险点的分布和风险级别的划分不同，如何有效运用风险导向模式建立风险评估模型、制定风险审计方案、实行风险引导审计对审计质量有着最核心的影响。为此，从风险管理角度提升内部审计质量，要求人民银行内审部门在《内部审计具体准则》框架下，按照《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行内审操作程序》等规定，通过风险估测、风险评价、风险控制等手段不断探索和不断创新，全方位采取合理的质量控制措施来抑制并防范风险，提高审计项目质量和行为效率，确保组织和审计目标的实现。

二、基层人民银行内部审计风险分析

（一）审计人员行为风险

1.内审人员的风险意识。审计人员对存在风险的认识千差万别，部分基层审计人员风险意识淡薄，不对审计风险进行合理的评估。在执行审计业务的过程中，对所发现的问题和疑点没有采取严谨的工作态度和合理的方法进行职业判断，没有完全遵守专业标准和职业道德要求。部分审计人员在思想认识上也存在误区，认为内部审计是在本部门开展工作，而且上有领导，手持“尚方宝剑”，不存在审计风险；即使出现差错，也在所难免，不必大惊小怪，与被审计部门打个招呼就行了，反正都是内部的事。因此，在许多人看来，内部审计机构不需要承担什么风险，更谈不上法律责任，从而导致了审计风险的产生，无法提供高质量的审计报告。

2.内部审计人员的素质和审计工作中选用的审计程序和方法。 审计人员素质的高低是决定审计风险大小的主要因素。审计人员的素质包括从事审计工作所需要的政策法规水平、专业知识、经验、技能和审计职业道德等。审计人员的审计经验需要实践的积累，但是审计经验又是有限的。面对复杂多变的审计内容，审计经验也会有误断的时候，尤其是基层人民银行，专业素质有限、专业结构单一，缺少复合型人才等现象普遍。

另外，内部审计人员工作责任和职业道德也是影响审计风险的因素。许多内审机构和人员缺乏应有的职业规范约束和指导。面对当今内审对象的复杂和内容的拓展，内审人员势单力薄，这将直接导致审计风险的产生。内部审计人员选用审计程序和方法也是造成审计风险的一个重要原因。由于被审计单位的实际情况各不相同，审计目的不同，采用哪些审计程序和选用哪些审计方法才恰当并不容易把握。如果审计程序和方法选择不当，会造成审计时间延长，成本增加；也可能会遗漏一些重要的审计内容，未能觉察重大的错弊行为，未能收集到充分可靠的审计证据，使审计结论与实际不符，导致审计风险，并严重影响审计质量。

（二）被审计部门的风险

1.被审计部门的认识偏差。被审计部门对待内部审计的态度和有效配合是提升基层人民银行审计质量的助推剂，是实施央行内部审计需要重点考虑的一个风险因素。如果被审计对象对内部审计持排斥和敌对情绪，就会设置障碍，误导内部审计人员。而且随着违法乱纪分子抗拒内部审计的手法渐趋多样，央行内部审计面临的难度和风险也不断加大。同时被审计部门所提供信息的真实性与公允性也存在风险，尤其是虚假编造审计资料等，由此导致审计风险呈现出一定的上升趋势。

2.审计部门与被审计部门信息不对称风险。信息的不对称会影响审计的质量，并形成审计风险，尤其是审计人与被审计人之间的信息不对称对审计质量的影响。基层央行的内部审计信息不对称分为外生和内在两种情形：外生的审计信息不对称是指被审计部门的内部控制制度、人员业务能力、相关部门及人员的存在情况等不清楚，如基层央行审计人员和被审计人员未形成充分的信息交流机制，尽管被审计部门的内控制度、人员状况等内部信息日益增多，但内审人员获取信息的渠道却很少，造成对被审计部门内控制度等相关风险存在的认识不全面、不到位，加上审计工作不够深入，审计结果存在偏差；内在的审计信息不对称是指内审通知书发出后，被审计部门披露信息的多少、双方合作的程度不清楚。如基层央行同级审计中，审计人员与被审计人员都任职于同一行，存在着较强的信赖与被信赖的关系。当被审计部门在审计过程中以保密等为由设置“信息壁垒”，提供不充分的证据时，审计部门由于过度信赖被审计部门提供的不充分的审计信息而造成了审计结果偏差。以上两种情形的存在，使得内审人员获取不充分、不真实的审计信息而做出了不正确的审计结论，便产生了审计风险。

（三）内部审计质量控制制度不健全

1.内部审计质量控制制度办法不健全。人民银行内审部门成立以来，陆续颁布了《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行离任审计工作制度》等一系列规章制度，对我国人民银行内部审计法制化、规范化建设起到了极为重要的作用。然而，我们必须清醒地看到，人民银行当前的内部审计法规体系还很不健全，尤其是缺少内部审计质量要求、衡量标准、控制事项等相应的法规作为依据，这些都加大了人民银行内部审计工作的难度，不可避免地带来了内部审计风险。

2.基层人民银行审计质量控制机制欠完善。部分基层人民银行审计机构至今仍缺少事前的审计计划、事中的审计程序和报告期的审计复核；审计工作底稿不完整，一般仅记录审计问题事项，而未记录审计人员认为正确的审计事项，使得审计复核、审计质量控制无从入手；审计报告以协调关系为出发点，以肯定工作成绩为基调，问题定性模棱两可。以上现状的存在，反映出基层人民银行缺少一套行之有效的审计质量长效机制，使得保证基层人民银行内部审计质量成为一句空话，更谈不上防范风险。

三、风险管理下内部审计质量控制措施分析

（一）强化风险管理意识和风险导向审计理念。一是在全行范围内强化风险管理意识，不但要让审计人员充分认识到树立风险管理意识的重要性，也要让广大干部职工尤其是各级领导干部充分认识基层人民银行风险存在的客观必然性和风险管理的持久性，增强风险防范意识。二是强化风险导向审计理念。随着人民银行内部管理的不断加强，内控制度日益完善，业务操作日趋规范，违规现象日益减少，内部审计监督转变职能，以风险导向审计加强基层人民银行风险管理。以风险为导向，发挥好防范金融风险的作用，必须树立全新的监督理念，思想观念紧跟基层人民银行业务的发展。在继续做好传统合规性审计工作的基础上，跳出合规性审计工作方法、方式的束缚，将风险导向审计理念贯穿于所有审计项目和审计过程之中，加强对审计项目立项、方案、过程、复核及报告的风险控制，从全局、系统的角度，关注潜在的风险隐患、决策的合理性、内部控制设计的充分性和执行的有效性、业务系统运行的安全性、内外部环境的影响等等，并在审计报告中合理运用风险导向审计结果。

（二）建立审计部门与被审计部门的合作协调机制。合作机制是保证内审工作质量的关键因素，是推动审计工作顺利开展的剂。基层人民银行内审部门要加大与被审计部门的交流和联系，建立完善内审部门的“交流磋商”、“谈心谈话”等制度，减少被审计部门的顾虑、抵触情绪，使被审计部门真正认识到内部审计的监督、促进、帮助作用，使其主动接受审计、正面回应审计、高效配合审计，降低甚至消除由于沟通不畅、协调不足而带来的难以收集足够的审计资料、查阅足够的审计证据，甚至是被审计部门提供虚假资料等风险，从而有效支撑内部审计质量。

（三）严格内部审计程序，建立科学的风险评估体系。《中国人民银行分支机构内部控制指引》中指出，人民银行分支机构的基本相关风险包括六类，分别是法律风险、声誉风险、资产风险、信息技术风险、效率风险和操作风险。基层人民银行审计部门在开展审计项目时，要立足于六大风险，严格控制审计程序，加强对审计过程各环节的风险控制。对各部门、各业务流程针对其自身固有的风险进行评估，采用层次分析法将风险大小划分级别，借鉴国际上的先进分析方法，如德尔菲专家法等确定风险因素权重，计算出被审计部门的风险值。同时，对不同的部门，其主要风险点的分布要重点把握。并借用计算机辅助审计等先进技术手段对风险进行测试，在提高内部控制风险的评估效率及其准确性的同时，还要对管理环境、管理层风险偏好、风险防范措施的有效性等作出评估，全面把握被审计部门从内到外，从上到下的风险状况，并由表象到深层次地开展审计工作，扎实提高审计质量。

（四）建立和实施科学的审计质量控制体系。内部审计质量控制体系是审计全面质量管理的核心和落脚点，是控制论和系统论在审计质量管理中的具体应用，是实现内部审计管理的要求。基层人民银行要从建立健全内部审计质量控制标准、内部审计质量控制机构、内部审计质量控制制度、内部审计人员素质控制机制等方面加大审计质量控制。一是在人员控制、组织控制、标准控制、责任控制、绩效控制等方面抓好各质量环节的有效控制。二是对内部审计部门实施审计项目时，应对审计准备、审计实施和审计终结三个阶段全过程实行质量控制，即建立事前、事中、事后的控制制度。三是对会计、国库、发行、保卫等关键点进行重点控制，考虑成本效益原则，把全面控制和重点控制相结合，使审计效果与审计效率达到平衡。