行政诉讼制度研究论文

“正义的女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑，正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰是健全的法律状态之所在”[1]。行政诉讼俗称“民告官”，平民百姓作为原告方直接把行政机关或者其部门机构诉诸法院，老百姓与行政机关之间强弱力量悬殊化的较量，把最终裁判正义的抉择权让渡给司法中立者—法院，法院是否能够秉公裁决，直接决定行政诉讼结果的胜与败。行政诉讼中一切制度（当然包括审级制度）的设置，在考虑维护正当权利的同时，也应该更多的着眼于均衡双方的力量，万不可造成诉讼中某一方的力量绝对化导致公正与正义的倾斜化，从而引讼程序闲置，影响到法院的司法权威以及公正与正义的传播。法院是我国司法正义的化身，在行政诉讼程序进展中法院亟需兼顾公正与效率，法院既要担当传播正义与公正的重任，使司法权威以及法院的威信广泛种植在老百姓的心中，也要顾及司法效率。然而，在公正与效率之间法院更应该有所取舍和重点，司法效率固然重要，“迟来的正义非正义”，但是在行政诉讼具有很多特殊性的前提下，法院更应该重视公正与正义的抉择，使实体正义与程序正义相得益彰、互相补充，万不可只顾及实体正义，而忽略了诉讼程序所带来的巨大法律价值，这也是行政诉讼审级制度作为程序法、救济法应该予以努力和不懈坚持的方向和动力！

本文在论述论文主题时，笔者首先着眼于探讨行政诉讼中三方主体从行政诉讼审级制度中能够得到怎样的收益，即行政诉讼审级制度具有何种立法价值，这种法律价值的探究根植于应然价值以及实然价值上的深入，既有应然意义上的立法展望和憧憬，也不乏对实然立法模式的探析；其次逐步加深对现行行政诉讼审级制度缺陷的揭露和批判；最后论文重点在于提出针对现有行政诉讼审级制度设置缺陷的弥补方法，意在提升我国行政诉讼审级制度的立法价值和适用意义。

一、行政诉讼审级制度的设置价值

行政诉讼审级制度是行政诉讼制度的重大组成部分，直接关涉到行政相对人的审级利益，建立合理的符合现实需要的行政诉讼审级制度具有重大意义。[2]行政诉讼是两方较力、第三方中立裁决的过程，涉及到行政相对人、行政机关、法院的利益，行政诉讼审级制度的法律价值体现在：

（一）行政相对人利用审级制度的收益

行政相对人作为行政诉讼中的原告方，期待能够通过行政诉讼所体现的程序正义以及程序法所保障的实体法价值实现原告方自身的权利诉求，维护自己的正当权利。行政相对人在行政诉讼审级制度中能够得到的收益有：

第一，利用行政诉讼审级制度极力寻求利己的司法结果。利己是理性人的基本特征，极力寻求利于自身的司法判决是行政相对人上诉、申请再审以及的直接动因[3]。行政相对人通常都会基于利己的考量，表达自己对生效裁判不利于自身利益的不满。我国行政诉讼审级制度与其它诉讼审级制度一致，都是四级二审终审制，在存在多层级审级的前提下，行政相对人可以通过一审、二审、再审，乃至行政诉讼审前程序行政复议寻求自己满意的结果，虽然行政相对人享有利用审级制度追求自己中意结果的权利，但是权利的行使不是无限制的，其诉权在符合一定的前提条件时方可以正当适用，否则不受限制的权利必定遭到滥用。

第二，赋予其多次救济权。行政相对人可以利用审级制度宣泄自己对原审判决的不满，寻求得到上级法院更为公正和利己的判决。一审诉讼赋予了行政相对人第一次救济自己权利的权利，在原审判决得不到行政相对人认可的同时，行政诉讼审级制度的设置又赋予了行政相对人第二次救济自己权利的权利，允许其再次向上一级法院提讼。另外，在法院裁判已经生效而行政相对人为了表达自己的不满时，可以提起再审，这又再次是行政诉讼法赋予其的一次救济权。上述这些救济权必须通过四级法院、行政诉讼审级制度的设置来实现，否则欠缺审级制度的救济权难逃被束之高阁的命运。

第三，展现自己运用法律维权的能力，防止潜在侵害[4]。敢打官司，能上诉、申诉，利用审级制度的行为也是行政相对人运用司法途径解决问题的能力、不会轻易屈服的表现。

第四，可以减少行政相对人的诉累，便于其进行诉讼[5]。实行两审终审制，是基于我国地域辽阔、人口分布不均、许多地方交通不方便的考虑。倘若贸然坚持三审终审制，在使法律关系长期处于不稳定状态的同时，也会给双方当事人造成人力、物力、时间上的浪费，无形中增加法院的工作负担。

（二）行政机关利用审级制度的收益

行政机关作为行政诉讼中的被告方，其身份、地位的特殊性影响到行政诉讼与其他诉讼，如民事诉讼的最重要的区分点，即在行政诉讼案件中存在着行政权与司法权的激烈博弈。在现行行政诉讼法的法律规定中，基层人民法院管辖第一审行政案件，在这样的审级制度设置中，行政机关能够得到怎样的收益呢？

同级审理不回避的审级设置给了行政机关滥用权力的机会。在现行行政诉讼法关于审级制度的设置中，对于同级行政机关作出的具体行政行为，同级基层法院有权进行受理。在司法行政化的浪潮中，行政权与司法权的激烈博弈给了行政权一马当先的机遇，带来的却是司法权独立性何去何从的尴尬境遇。在行政诉讼过程中，行政机关难免或多或少会给行政相对人以及法院施加压力，行政相对人以及法院在本辖区内对行政机关都有不同程度的依赖和敬畏，在如此不公正的前提之下，我们又怎能很诚恳的期待同级法院能够顶住压力而进行公正的判断呢？在行政权与司法权博弈的过程中，同级法院进行审理给了行政机关利用行政诉讼审级设置以及二审终审 制的机会，一审程序常常处于被虚置的地步，真正的审判开始于二审的开启，而在二审终结前，又不会停止具体行政行为的执行[6]，而这一切都很有利于行政机关。

（三）法院利用审级制度的收益

我国目前实行的是四级二审终审制，只有个别案件是一审终审。行政诉讼确立两审终审的审级制度，是从我国实际国情出发，在审级制度设置的具体考量中，法院可以得到：

第一，有利于案件分流，减轻高层法院的工作压力。四级法院审级制度的设置，使得行政诉讼工作有条不紊的持续进行，可以使高级人民法院和最高人民法院摆脱审理具体案件的工作负担，集中精力搞好审判业务的指导监督。

第二，有利于法院实现公平和效率的双赢。审级越多愈能实现法律的公平，但过繁的程序设计会引来法律效率的降低，两审终审制以及再审制度的建立有效的为公平与效率之间的衡平提供了一个均衡点。我国的审判监督程序可以弥补审级少的不足，对于法院作出的终审裁判，如果发现确有错误，法院可以及时通过审判监督程序予以纠正，这为案件的正确处理提供了可靠的保障。

二、行政诉讼审级制度的缺陷

行政诉讼审级制度的确立，在保障行政诉讼案件正常运行的前提下，也很大程度上维护了行政相对人的合法权益，让“民告官”不再成为神话，使得维权意识日益散播在老百姓的心中。然而，行政诉讼审级制度的立法模式，在仿照民事诉讼管辖模型的基础上，却人为忽视了民事诉讼与行政诉讼二者之间的差别，淡忘了行政诉讼主体的身份和地位巨大落差引起的裁判不公正隐患，而这一切都会动摇行政诉讼审级制度给行政相对人、法院带来的收益。

第一，便利与公正的冲突。行政审判要便于当事人进行诉讼，也要有利于法院公正行使审判权[7]。如果想期待法院秉公裁决，行政诉讼一审案件就都应该由较高级别的法院来进行审理，从而可以有效减少来自被告行政机关的干扰。倘若基于便利诉讼的考量，就应当尽可能地由与行政相对人较近的基层法院进行管辖[8]。正是由于行政诉讼在审级制度设计时没有考量到行政权与司法权的内在激烈博弈，从而引起行政诉讼中审判权的尴尬处境。

第二，法院均衡负担原则在实践中的体现严重不足。行政审判庭是基于专门审理行政诉讼案件而设置的专门审判庭，是法院内部审判工作精细分工的需要，但是由于我国法官（特别是基层法院的法官）群体素质的参差不齐和行政诉讼案件在全国范围内分布的极不平衡。目前，我国很多地区基层法院的行政审判庭由于无法及时配备行政诉讼审判人员或者长期缺乏行政诉讼案件等原因而名存实亡，而有些基层法院的行政审判庭实力与其现实需求之间的严重不符致其步履维艰。

第三，法院对行政机关具有很大程度上的依赖性，从而影响其司法独立性的发挥。行政诉讼中被告方的角色由行政机关担任，由于行政诉讼中被告方的特殊性，造成司法审判权与行政权存在一定程度上的冲突，而这一切是由法院对行政机关在人、才、物上的依赖性导致的。在法院对行政机关有所求的前提下，就很难期冀法院能够秉承裁判者中立的角色去进行公正的裁断。

第四，行政诉讼法司法解释的模糊性更是为现行行政诉讼法增添了适用上的困难和疑惑。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十二条规定“人民法院应当组成合议庭对原告的进行审查。符合条件的，应当在7日内立案；不符合条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合条件的，裁定驳回。受诉人民法院在7日内既不立案，又不做出裁定的，人可以向上一级人民法院申诉或者。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院受理，也可以自行受理”。行政诉讼法司法解释的规定看似合理、合情，表面上合法赋予了行政相对人作为原告行使诉权的权利，但前提则是以不能越级向上级法院直接提讼为条件的：行政相对人针对具体行政行为的大多只能向基层人民法院提讼，在基层一审法院7日内既不立案，又不做出裁定时，行政相对人方可以向上一级人民法院提讼，而不可以直接在一审时直接向上一级人民法院提讼。在司法解释的隐性含义里，在基层一审法院面对行政相对人的不作为时，行政相对人享有向上一级人民法院行使诉权的权利，但是，在司法实践中，上一级人民法院既可以自行审理，也可以以基层人民法院更适宜审理为由不予受理，又让行政相对人到基层人民法院进行，与此同时，基层人民法院认为本院不适宜审理，应由上一级人民法院进行审理，象踢皮球一样踢来踢去，两级人民法院始终都不愿意接手这个“烫手的山芋”，以至于立案都比较困难[9]。

第五，仿照民事诉讼法的级别管辖而忽视了行政诉讼法自身的内在特点。行政诉讼法的管辖原则从立法伊始就是仿照民事诉讼法的相关规定，这样的做法在行政诉讼法立法之始对推进行政诉讼法的健康发展具有关键性的作用，起到了推动力的良好效果。然则仓促的立法必然造成法律的遗憾和难以避免的缺陷，随着司法实践的逐步展开，逐渐拓宽了人们对行政诉讼审判机制的研究，也加深了对行政诉讼审级制度的认识。行政诉讼在主体地位、司法行政化、地方干预等许多方面都与民事诉讼存在着巨大差异。倘若行政诉讼的审级制度立法模式一直笼罩在民事诉讼的审级制度模型中，则二者的内在差异将日益得以凸显，那么行政诉讼审级制度的现实出路也就永远不得找寻，同时，也难以突破现有行政诉讼尴尬的境遇。

三、行政诉讼审级制度的完善

针对现有行政诉讼审级制度的缺陷，完善的方式虽然很多，但是我们不能期冀在转变大环境的前提下再去逐个层次的探析小环境的转变，这样真诚的期盼固然最为理想，然而，现实的复杂性和迫切性要求我们针对行政诉讼审级制度的改革只能逐步进行，否则过速的司法改革之路必然会因缺乏坚定的基础作为支撑而成为“空中楼阁”。在探讨行政诉讼审级制度完善的路径时，我们应该有所坚持，也必须有所摒弃，而何该坚持、何该抛弃的原则和理念一定要围绕公正与正义展开，诚如法律谚语所言：公正不是德行的一个部分，而是整个德行，相反，不公正也不是邪恶的一个部分，而是整个邪恶（亚里士多德）；一次不公正的裁判比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了（培根）；正义不仅应该得到实现，而且应该以人们看得见的方式加以实现。

第一，提升行政诉讼一审案件的审级，有效缓解行政权与司法权的激烈冲突。面对同级法院审理同级行政机关、下级法院审理上级行政机关部门的尴尬，果断提升行政诉讼一审案件的审级，把原先基层法院应予审理的案件交予中级人民法院进行审理，逐个层次提升审级，原先应由中级人民法院审理的案件交给高级人民法院审理。如此之下，上级法院行政案件的审判数量会明显增多，但是无形中大大提升了审判案件的质量。相对于英美国家审判体制的“单轨制”，法国的审判机制则呈现出“双轨制”的特征，即存在着行政法院和普通法院两个大的系统。行政法院和普通法院互不隶属，各自独立，行政法院审理行政案件，普通法院审理民事和刑事案件，行政的司法控制权被赋予了一个在专门法院里面的由专家组成的法官群体，这些法院现在形成了以巴黎的最高行政法院为首的三级体制，有七个地区上诉行政法院，二十七个位于法国的各大都市的行政法庭。在法国的海外省及领地，也有四个行政法庭[10]。我国幅员辽阔，实行法国针对行政诉讼案件的“双轨制”成本太高，而且“牵一发而动全身”，会引起法院整体系统的巨大调整，不是短期内的过渡方式。提升现行一审行政案件的审级，把行政一审案件最低交给中级人民法院进行审理，既体现了一审法院高素质法官群体保障案件质量的决心，也彰显了法院的权威和公信力，在司法权与行政权具有激烈冲突的前提下维护了法院的声誉，更是凸显了法律的真谛——公正与正义。

第二，开展行政诉讼案件异地法院交叉审判。在提升行政诉讼案件一审法院审级的前提下，为了更深层次的保障案件审理的公正与正义，可以开展异地法院交叉审判的示范。异地交叉审判的实践使得行政诉讼管辖制度出人意料地承担起部分实现司法独立和司法公正的功能，从而成为司法改革的突破口之一[11]。

第三，实现法院 财政独立供给，摆脱司法对行政的依赖，严格保障上下级法院之间单纯的监督关系。《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；第一百二十七条规定“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”；《中华人民共和国人民法院组织法》第四条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；第二十九条规定“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”。法院是我国的司法审判机构，宪法以及人民法院组织法都赋予了法院独立行使审判权的权力，并且不受任何行政机关、社会团体和个人的随意干涉，当然，法院行使独立审判权也不应受到上级人民法院的控制和指挥，因为上下级法院之间只具有监督与被监督的关系，二者之间是指导性质，并不具有领导与被领导的实质。欲想实现法院审判权的真正独立，真正把行政诉讼审级制度实质[12]落实到实处，就必须果断给法院财政“断奶”，即保障法院系统财政独立，应直接由中央财政划拨，使法院财政供给与地方政府完全“脱钩”，确保法院行使独立审判权存在公正的前提。实现法院财政独立供给，摆脱司法权运行对当地政府财政的依赖，是保障行政诉讼审级制度完全发挥效能的关键和重点，同时，捋顺上下级法院之间所具有的指导关系、监督关系，更是在确保法院系统整体独立时，保障了法院系统内部各级法院之间的审判权独立性。法院系统整体独立与内部独立性的有效结合，在确保法院审判权独立运行的同时，也使行政诉讼审级制度的内在效能真正的得以发挥。

第四，完善行政诉讼法司法解释，严格确立上下级法院之间的权责关系。论文上述部分已经论及到的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十二条规定，“人民法院应当组成合议庭对原告的进行审查。符合条件的，应当在7日内立案；不符合条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合条件的，裁定驳回”。受诉人民法院在7日内既不立案，又不做出裁定的，人可以向上一级人民法院申诉或者。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级其它人民法院受理[13]，也可以自行受理。通过上半部分对行政诉讼审级制度提升审级的建议，人面对受诉法院7日内既不立案，又不做出裁定时申诉或者的法院应最低为高级人民法院，上一级人民法院受理后可以移交或者指定下级不受理人民法院以外的其它本辖区内最低为中级以上的人民法院来进行受理[14]，也可以自行来受理。在完善司法解释后，司法解释严格贯彻了提升审级、异地交叉审判等制度，有力维护了行政诉讼的宗旨，克服了上下级法院之间“扯皮”、“踢皮球”的现象出现。

四、结语

行政诉讼的特殊性呼吁行政诉讼审级制度要发挥出更为重要的作用，而现行行政诉讼审级制度的发展步履维艰，处于司法权与行政权激烈博弈的尴尬境地。行政诉讼审级制度的问题众多，本文中笔者针对若干重要问题进行了集中阐述，意在透过法律与司法解释的表面含义深入浅出的揭示现行行政诉讼审级制度面对的困境和迷惑。欲想突破现有迷局、彰显行政诉讼的宗旨和目标，就必须大刀阔斧果断进行司法改革，把行政诉讼审级制度所具有的法律价值真正予以贯彻和突显。

参考文献

[参考书目]

1、姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社20__年版。

2、应松年：《行政法与行政诉讼法学》，中国法律出版社20__年版。

3、马怀德：《行政法学》，中国政法大学出版社20__年版。

4、姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社20__年版。

5、周佑勇：《行政不作为判解》，武汉大学出版社20__年版。

6、杨海坤等：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社20__年版。

7、罗豪才：《软法与公共治理》，北京大学出版社20__年版。

8、袁曙宏、宁功德：《统一公法学原论——公法学总论的一种模式》（上下卷），中国人民大学出版社20__年版。

9、杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社20__年版。

10、王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版。

11、杨建顺：《比较行政法——方法、规制与程序》，中国人民大学出版社20__年版。

12、张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版。（编辑：华华）