存量土地整理再开发的调控与规制

摘要：人地矛盾突出的基本国情决定了我国必须走节约集约用地的新型城镇化道路，盘活存量建设用地将成为新型城镇化背景下土地制度改革的重要内容。我国存量土地整理再开发试点已有很多，但因缺乏专门的制度规范，相关政策标准又过于宽泛，导致实践中乱占滥用土地的现象时有发生。为了促进节约集约用地目标的实现，我国应转变土地利用管理观念，完善存量建设用地整理再开发的调控机制，创造集体建设用地流转的良好制度环境。

关键词：新型城镇化；城乡统筹发展；存量建设用地；制度完善

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）01-0011-04

一、引言

2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出：新型城镇化的关键是提升质量，提高城镇建设用地利用效率；要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。据此，盘活存量建设用地将成为新型城镇化背景下土地制度改革的首要选择，其次才是通过扩大集体建设用地入市途径等措施来合理、有序地引导建设用地增量增长。所谓存量土地，广义上是指城乡建设中已经被占用或使用的土地；狭义上是指城乡建设用地范围内已取得土地使用权但闲置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、产出低的土地，大体包括：一是以划拨或招标、拍卖方式取得土地使用权后未利用的闲置土地和临时用地（如倒闭的工矿企业、路场用地以及部分军事、党政机关用地等）；二是由于历史原因，土地产权不明晰的建设用地；三是农村集体经营性建设用地；四是城镇规划范围内未改造的“城中村”或棚户区土地。这些存量土地若从用地性质上看，可以分为国有存量土地和集体存量土地两大类。盘活存量土地是指政府将各类存量建设用地采取经济手段，对其进行出让、转让、租赁等有偿使用，实施优化配置，显化其资产价值和产出能量，以实现经济、社会、生态等方面的综合效益。

党的十八届三中全会提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”虽然调控城乡建设用地规模是现阶段的重大议题，但调控建设用地规模并非抽象目标，而是需要因地制宜，结合实践探索，考量经济发展、社会稳定、体制变革等因素，统筹安排调适性的政策和制度，配置跟进并落实明确的调控机制和措施。本文分析以存量建设用地整理再开发为核心的土地节约集约利用实践创新，进而探讨土地整理再开发的调控原则、制度框架等。

二、存量土地整理再开发实践中存在的问题

存量土地再开发是基于城市更新与可持续发展

理论，通过土地整理、置换、循环利用等途径来实现的。土地整理是实现存量土地再开发的基本途径。现代意义上的土地整理源于德、法等欧洲国家，最早出现于19世纪德国法兰克福市。1953年德国出台了世界上第一部土地整理法，据此建立了比较完备的土地整理制度，该制度为许多国家所效仿，用于调控城市重建（更新）中的土地整理再开发。在西方国家，一般而言，城市土地再开发（Urban Land Redevelopment）是指在城市发展的特定阶段，城市土地被进行重新开发利用的过程。在我国，由于城镇化进程中建设用地增量供应日趋紧张，所以存量土地再开发成为多数城市解决空间发展瓶颈问题的必然选择。我国存量土地再开发的实践探索，涉及城乡多种类型的区域或空间拓展，如城市更新、二次开发、旧城改造、“城中村”改造等，期间既积累了一定的经验，也存在种种不可忽视的问题。

（一）广东“三旧”改造中的问题

为缓解珠三角区域城镇化建设用地供需矛盾，实现城市产业升级和空间重构的双重目标，广东省2009年开始实行以“旧城镇、旧厂房、旧村庄”用地整治为主要内容的“三旧”改造。“三旧”改造不仅解决历史遗留问题，而且进行全面的城市更新升级转型——主要针对未经规划或规划滞后的旧城镇、旧厂房、旧村庄的建筑物及其用地，实施整体拆迁改造和盘活、再开发，按照城市规划要求和有关标准，将其重新调整建设为配套设施完备、环境优美的城市商业或住宅区。这无疑决定了“三旧”改造是一项系统工程，涉及土地开发权属等重大利益关系调整，相关政策的持续性及调整机制、手段的合法、合理性是改造能否顺利实施的保证。从政策的长效性及规制的普适性的角度考量，广东“三旧”改造中有下列问题值得特别关注：

1.违章建筑物产权的合理处置问题

历史上遗留下来的违章用地问题严重制约旧城旧村改造，加大了城市改造升级的难度。若一律承认违章建筑物的产权并予以拆迁补偿，就有鼓励违法之嫌，既会助长新的“抢建风”，误导人们先违法、后改造，又会导致改造成本不断攀升。若完全不承认违章建筑物的产权，不给予任何拆迁补偿而直接强行拆除，就将埋下影响社会稳定的因素，导致“三旧”改造无法顺利实施。并且，有些建筑物及其用地存在混合产权问题，现行法律对其是否违法并无严格界定。因此，对于集体土地上已经建成的生产经营性用房等违章建筑物，要分析其历史背景，尊重当事人的财产权，甄别不同情形，妥善处理。

2.集体土地物业的补偿标准问题

广东“三旧”改造试点涉及旧村庄改造达60万亩，占“三旧”改造总面积的1/3，因此，如何解决好集体土地征收补偿问题，关乎“三旧”改造的成败。旧城旧村改造涉及集体土地上的房屋拆迁，其情况十分复杂，目前缺乏明确的法律规制。我国《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于国有土地上的房屋拆迁，其规定的拆迁补偿标准对农民宅基地房屋及集体土地物业不适用。我国《土地管理法》及其实施条例对被征地农民宅基地房屋及集体土地物业拆迁补偿的规定几乎空白。实践中，一般是将集体土地上的房屋归为“地上附着物”予以拆迁补偿，但“地上附着物”与房屋并非同一概念，集体建设用地上的其他物业设施也不能以笼统的“附着物”来概括。一些地方参照商品房交易实践，对集体土地上的房屋采取将购置金额扣除土地出让金后予以补偿的做法，但对“一户一宅”的村民来说，其所得补偿未必能买到商品房或合适的宅基地房。一些地方对具体项目设定了不同的补偿标准，导致区域内标准不一，诱发被拆迁人的攀比心理。以上问题的根源在于集体土地上的房屋拆迁至今处于无法可依的状态。按照我国现行法律的规定，需要在集体土地上进行开发建设的，应当先征用集体土地、使之国有化，但在将集体土地征收为国有土地的同时，难免涉及集体土地上的房屋拆迁。即使就拆迁补偿问题达成协议并补偿到位，集体土地上的宅基地房也未必能转为完整的产权房。因为“小产权房”转为产权房不仅需要国土房管部门予以变更登记，还涉及村民“农转非”问题，而绝非简单地将宅基地证变更为国有土地使用证即可。由于没有相应的法律依据，仅能通过协商进行补偿，如果协商不成，就无法定的救济程序如仲裁、诉讼、行政强制拆迁等可以适用，所以实践中拆迁改造经常陷入僵局。

（二）以重庆“地票交易”为典型的土地置换实践的相关问题

近年来各地盛行土地置换实践。如重庆市试行“地票交易”：在严格控制建设用地总量不增加、耕地总量不减少、用地性质不改变的前提下，通过建立有形土地市场，将闲置宅基地整理所获得的建设用地指标在全市范围内进行流转，在土地增值利益分配上向农民（集体）倾斜。除重庆“地票交易”外，比较典型的土地置换实践还有浙江嘉兴的“两分两换”（农民宅基地与承包地分别处置，以土地承包经营权置换社会保障，以宅基地置换城镇住房）、天津“宅基地换房”的城乡建设用地“增减挂钩”实践等。这些不失为推动农民土地发展权益实现和公平分配集体土地增值收益的积极探索，但试点中凸显一些亟待研究解决的问题：

1.农民权益保障问题

在地方政府普遍渴求建设用地指标的背景下，各地土地置换实践中不乏漠视农民权益保障，为了获得用地指标而实行土地置换的实践乱象。如有的地方片面追求城镇建设用地指标增加，擅自开展土地置换实践或扩大试点范围，扩大指标周转规模而忽略优化用地结构和提高耕地质量；有的地方违背民意强拆强建，甚至强逼“农民上楼”；有的地方在建设用地指标的使用和分配中存在城乡二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三农”，城市扩张的外部性反而影响了农村发展；等等。

2.实践的理论支撑与法律依据问题

重庆地票交易的理论基础尚未厘清，交易流程中农民的地位问题、交易方式和价格问题、地票落地问题、地票持有人的权益保障和收益分配机制问题等急需立法予以明确。“地票交易”可能会带来“马太效应”，阻碍城乡统筹发展战略的实施。一些地方实行“土地换社保”，允许农民放弃承包地、宅基地和林地来换得在城市享受就业、社保、住房、教育和医疗服务，其本质是典型的“以户口换土地”，这种做法难以找到充分的法律依据。我国《物权法》明确规定农地承包经营权是一种财产性权利，这意味着农民获得城镇户口并不意味着其必须失去土地，让农民以财产权来置换社保待遇，于法无据、于理不通。让农民彻底放弃承包地和宅基地后进城落户定居，这条路需要谨思慎行。

三、政策完善及调控规制建议

我国存量土地整理再开发的实践探索已经不少，但目前还没有专门立法予以规范；各地政策标准过于宽泛，对遏制土地乱占滥用现象乏力，不能有效促进节约集约用地目标的实现。基于实践中存在的问题，我国有必要构建存量建设用地整理再开发的调控机制和制度体系。

1.转变土地利用管理观念

土地利用管理要牢固树立“三观”：一要树立节约观，从政策指引、法制建设、政绩考核、财税体制、标准规范等方面贯彻土地资源保护的基本国策，形成与建设资源节约型社会相协调的土地利用模式。二要树立整体观，将数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”综合考虑。三要树立效益观，对土地资源、资产和资本进行一体化管理，建立实物要素与价值形态相结合的土地利用管理模式。

2.对城乡建设用地整理实行统一规划管控

用地规划是科学用地的前提。土地整理是土地利用总体规划的重要组成部分。近些年来的土地整理大都缺乏整体性、系统性，比较注重短期效益。加快现有土地整理再开发，应注重规划的引导和管控作用。农村土地规划的编制要充分尊重民意，结合农村实际，因地制宜，保持乡村特色功能和文化风貌，同时与上级土地利用总体规划相衔接，与产业发展、村镇建设、基础设施布局、生态环境保护等相关规划相协调。要强化土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制；加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系；以人口总量、建设用地规模为基础，制定用地标准和节约集约用地原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置等进行科学有序的安排；加强行业用地规划与总体规划的衔接，实施空间管治的土地政策，制定节约集约用地的规划控制标准。

3.依法赋予并保护农民的集体土地开发权

集体土地开发权，是指对集体土地进行非农开发利用的权利。集体建设用地能否与国有土地同权同价入市，关键在于集体土地能否无须转为国有用地就可非农化。换言之，关键在于农民集体土地开发权能否依法得到确认和保护。因此，一要明确设置集体土地开发权。现行《宪法》规定了两种土地所有制形式，即国家所有和集体所有，并且规定土地不得买卖。依此，集体建设用地即使可以入市，流转的也只是集体土地开发权。因此，应修改《土地管理法》，明确赋予农民对集体土地的自主开发权（或与国有土地一样称为建设用地使用权）。二要允许集体土地开发权进入建设用地市场，即允许集体土地所有者在开放的土地市场上出让、出租其土地开发权。对符合土地利用规划和计划的出让、出租集体土地开发权的行为如“以租代征”、建造“小产权房”等，要有条件地予以合法化。

允许转让或转租集体土地开发权，是形成城乡统一、开放、竞争的建设用地市场的必要条件。至于建设用地的总量和布局，可以通过公众参与制定的土地利用规划、计划和土地用途分区管制来调控。为此，一要将综合整治项目实施后产生的建设用地指标的转让收益在国家、投资者和农民集体之间进行合理分配，真正体现“谁投资，谁收益”。二要将农村建设用地整理后新增土地的用途按比例划分：新增土地根据新区占用耕地的情况，其中部分作为耕地，以保障耕地总量的动态平衡；其余的由村集体自行确定用途，在不改变农用地性质的前提下使土地效益最大化。

4.完善土地利用调控机制

第一，扎实做好节约集约用地基础信息调查、评价和披露工作，健全节约集约用地监测考评机制。第二，发挥市场配置资源的决定性作用，构建节约集约用地的内生机制。要逐步完善土地价格形成的市场机制，探索建设用地税收产出考核办法，通过开展城镇土地使用税额分级与土地集约利用水平相挂钩试点，发挥土地收购储备的调控作用。第三，严格节约用地，完善土地供应机制。要严格控制各类项目用地，实施差别化供地政策，完善建设项目用地定额标准体系。第四，优先盘活利用存量土地，探索建立低效土地退出机制。要掌握城镇和开发区存量土地的面积、类型、用途、权属、分布等状况，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和激励措施，促进土地二次开发。同时，要加大闲置地的处置力度，优化城市用地布局和结构，统筹安排建设用地空间和计划指标。第五，构建土地利用的利益协调机制。存量土地再开发中，利益相关者对土地利用既有相互依赖性又有目标差异性，彼此之间存在矛盾和冲突。协调土地利用冲突的原则是利益平衡，包括利益最大化、急需利益优先满足和利益补偿三方面内容。落实这一原则，要拓宽、畅通民众利益表达渠道，完善土地利用的利益协调机制。利益协调机制涉及中央与地方、政府部门之间、用地企业与地方政府、地方政府与规划区居民等土地利用核心利益相关者之间的关系。平衡这些关系的关键，是要做好两方面工作：一是优化城乡用地布局，构建建设用地流转的灵活机制。在用地指标分配和用地审批上实行对重点发展的城镇新社区、生态工业园区等进行倾斜的政策，对一般城镇适当紧缩供地数量或从严控制建设项目，避免盲目、无序发展。二是培育城乡统一的土地市场。要积极推动集体经营性建设用地使用权的有序流转，结合“城中村”改造，促进城镇更新和产城一体化，发挥存量土地集约化利用的综合效能。

5.创造集体建设用地流转的良好制度环境

我国在集体建设用地流转方面已有多年实践探索，但目前流转的范围和规模都比较小，一些地方存在用地单位和农民集体对土地流转的积极性都不高的现象。究其原因，主要是未及时总结试点经验形成制度，相关实践缺乏明确的制度规范。为突破集体建设用地流转的制度瓶颈，有必要对现行土地产权制度、征地制度、耕地保护制度等进行改革，赋予集体土地所有者和使用者更多的处置权。2005年广东省出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，但类似的地方立法无法突破国家立法中有关集体建设用地入市的限制性规定。要全面、有序地实现集体建设用地流转，仍须国家立法进行调整、完善。若能避开政府征收程序而直接改变集体土地所有权的性质，就可以在城镇化进程中限制政府权力的空间。为此，必须首先考虑对《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有”作适当修改。土地是财产、也是资源，《土地管理法》的修改应更多关注社会公益和土地资源的合理利用；关注如何根据国情，以耕地保护为核心，严格控制建设用地总量；关注在国土资源稀缺的情况下，如何构建一套有效调整资源占有者与资源补偿者之间关系的制度体系，以有效解决资源的占有、使用与合理补偿问题。

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